論我國彩票公益金管理制度的完善

楊朋朋

【摘要】彩票公益金在我國經濟發展中起到了不可忽視的作用，它在社保基金、專項公益金、醫療補助、體育扶貧工程等支出方面扮演著重要角色。僅體育彩票籌集的公益金就占了2011年全國社會保障基金的60%。還有為農民工、殘疾人、等提供法律援助也是彩票公益金支出的一部分。除此之外，在抗震救災及災后援建工作中也有彩票公益金的身影，如為汶川地震災后重建，就籌集到公益金38.3億元。但從前幾年的“彩票寶馬案”到后來的張偉華案件，反映出我國在彩票公益金管理上還存在不足。本文試圖從彩票公益金籌集、分配和使用管理、監督檢查等環節對我國彩票公益金管理制度進行分析，為完善彩票公益金法律制度提出建議。

【關鍵詞】公益金；管理制度；法律監管；法律責任

一、引言

截止到2011年上半年，我國彩票累計銷售1011.44億元，預期2011年彩票行業將為社會籌集上百億的公益金。2011年8月全國超級大樂透銷量累計84.23億元，已籌集公益金多達29.48億元。據一項調查顯示，“我國成年人中只有16%的人了解彩票公益金，41%的被調查者表示如果知道彩票公益金的使用方向，會更愿意購買彩票。”“這說明我國的彩票銷售還有很大的提升空間，彩票的公益效應還有潛力可以挖掘。”為了規范彩票公益金的使用，更好地發展福利事業，有必要對我國彩票公益金管理方面的問題加以研究，使之完善。

二、彩票公益金管理制度的問題及原因

2004年12月，西安市中級人民法院對“寶馬彩票案”中的犯罪嫌疑人進行了宣判，這一起轟動的官商勾結制造假彩票的案件可謂震驚全國。當年我國的彩票銷售數量受到重創。

2007年4月，公訴機關對原國家體育彩票中心副主任張偉華提起公訴。2005年9月，審計署發布審計公告指出，張偉華在擔任體育彩票工作辦公室負責人及“北京彩印”公司董事長期間，指定沒有資格的私營企業轉手代理采購，低價購進電腦彩票熱敏紙高價賣出，造成國家彩票資金直接損失2341.26萬元。

從以上典型案件可以歸納出在彩票公益金籌集、分配和使用管理等方面存在的問題：

（一）彩票發行費用過高，甚至弄虛作假，減少了彩票公益金收入

2005年6月，審計署審計長向全國人大常委會作了去年的工作報告。報告中首次披露了關于國家體育彩票中心違規的問題。體育彩票管理中心下設了北京彩印公司與中體彩印公司印制、發行彩票，但體育彩票管理中心撥付兩者的發行費遠遠超過了實際支出成本。經初步審查，扣除掉全部成本費用后，兩公司獲利近5.6億元。審計署9月份發布的審計公告中詳細透露了兩家公司驚人獲利的過程：2003年初，國家體育總局決定，把體育彩票以年銷售額3%集中提取的發行費，除了留下0.2%作為彩票管理中心的費用外，其余2.8%全部撥付給兩公司。2003年至2004兩年間，體育彩票管理中心直接撥付給兩公司彩票發行費共9.69億元，扣除成本費用4.11億元后，兩公司獲利高達5.58億元。彩票發行費如此高，讓人咋舌，而人為又增加了5.58億元的“發行費”，這無疑大大減少了彩票公益金的凈收入。

（二）彩票公益金的籌集、使用部門角色混同

福利彩票管理中心和體育彩票管理中心作為發行經營彩票的事業單位，實際上是在進行企業化運作。但它們仍是隸屬于政府的事業單位，所以我國彩票發行和經營體制在實質上仍屬于由政府直接發行和經營的方式。這樣一來，就會混淆了行政權力的行使與市場中企業正常的民事法律行為，企業化運作的事業單位往往會為了盈利滋生問題，且容易導致彩票發行中心在行政權力庇護之下侵害彩民的權利，甚至基于自身利益而做出一些違法違規行為。

（三）彩票公益金的審批、公示的透明度不高

新出臺的《彩票公益金管理辦法》規定：中央財政安排用于專項公益事業的彩票公益金，申請使用彩票公益金的部門、單位，向財政部提交彩票公益金項目申報材料后，然后由財政部出具審核意見后報送國務院審批。實際上財政部的審核意見是關鍵，國務院的審批的依據就是該審核意見。而在此過程中，財政部并沒有把申報部門或者單位的申報項目、資金數額、用途先行向社會公布公示，所以缺少公信力。

另一方面，《彩票公益金管理辦法》規定：“財政部應當于每年8月底前，向社會公告上一年度全國彩票公益金的籌集、分配和使用情況。”表1是筆者通過搜索整理得到的2009與2010兩年中央專項彩票公益金安排使用情況。

（http：//www.gov.cn/gzdt/2011-08/30/content_1936811.htm）

但是，這種公示未免有些粗放。并未把更加細致的公益金使用項目、使用單位、使用時間及時公布。“而省級民政、體育等彩票公益金使用部門，向社會公告上一年度本部門、單位彩票公益金的使用規模、資助項目等情況時更是簡簡單單。”

目前僅有很少的地方能公布較為詳細的年度使用報告。比如蘇州市就較為詳細的公布了年度使用報告。“2011年蘇州市共取得福利彩票銷售收入29.14億元，除了上繳中央、省級財政部門外，本市級留存1.3億元，支出公益金6501.66萬元。資助項目具體為：資助市福利總院籌建3000萬元，資助全市老年人服務組織及老年人人身意外傷害保險478萬元，資助市高新區陽山敬老院120萬元”。還有二十幾項的具體資助金額，筆者就不再列出了。如果地方的彩票公益金都能如此公示，透明度自然不言而喻，同時每一批資金的用途有據可查，也能增加彩民對彩票公益性的認可度。

三、完善我國彩票公益金管理制度的建議

彩票能迅速地籌集到資金，能緩解國家的財政壓力，造福社會公益事業，當然也能造就“暴發戶”。但是彩票事業要保持長久的繁盛，就要有科學合理的管理制度，尤其是彩票公益金的管理更要有規范。針對我國彩票公益金管理存在的問題，筆者提出以下建議：

（一）建立科學的彩票公益金籌集管理制度

1.創建合理的彩票發行銷售模式，降低發行成本

“彩票發行費是發行彩票的成本，往往是彩票發行經銷者的利益所在。”如果彩票的發行費用超出了必要范圍，就可能變成純粹的部門利益，其改進社會福利的目的就會走向負面。比如原國家體育彩票管理中心副主任張偉華一案便是從彩票發行成本中謀取巨額利益，這嚴重削弱了公益金的籌集率。彩票發行費是一個涉及彩票發行機構利益的根本問題，發行費一般占彩票收入的15%。“發行費要在國家彩票發行中心、省級彩票中心及下級管理部門以及銷售商之間進行分配，其分配現狀基本上是中央級發行部門旱澇保收，省級發行部門比較充實，眾多經銷商苦樂不均但平均而言能夠維持溫飽。”

這樣看來，經銷商的發行費既然維持在溫飽水平，就沒有多少壓縮空間了。但國家發行中心，其發行費不應由自己決定，可以由審計監管部門為其核定一個基本的費用率，費用降了可以進行激勵，這樣既控制了發行費，又有利于彩票事業的發展。對于省級發行中心，其發行費根據《彩票管理條例》的規定應適當調減，不能“自肥”。但《彩票管理條例》并沒有給出具體數據上的要求。省級財政部門可以制定一套既可行又完備的發行成本制度，使得發行費用有章可循。

2.建立相互分離、相互制約的公益金籌集分配制度

事實上，我國的彩票公益金由財政、民政、體育等部門共同管理。首先在彩票公益金的使用上，由民政、體育等部門在年初編報具體使用計劃、提出使用項目，財政部門審批后予以撥付資金。但是由于各部之間并沒有一個明確的權責劃分。《彩票公益金管理辦法》規定：“留在省級財政的彩票公益金，由省級財政部門會同民政、體育等部門研究確定分配比例。”在這種規定下，到底誰的話語權更大？

可以建立一個獨立的彩票發行主體比如彩票公司來籌集彩票公益金，而民政部門和體育部門則編制本部門的彩票公益金預算和決算，主要負責彩票公益金資助項目和資助人員的申報、實施和管理，最后根據申報制定實際的公益金的發放數額。最后由財政部門直接將彩票公益金實際撥付給被資助人，財政部門同時匯總編制彩票公益金年度收支預算和決算，監督彩票公益金的收繳和使用。這樣就產生了相互分離的籌集公益金的制度，從而起到相互制約監督的作用。

（二）明確公益金使用原則，完善公益金使用制度

要加強宣傳教育，讓更多的人知道和了解彩票公益金，實現發行彩票的宗旨，“杜絕狹隘的部門主義，防止產生那些認為公益金是自己系統籌集的，應該由本部門來用的錯誤想法。”彩票公益金使用管理主要是指：公益金使用領域、公益金使用項目管理和使用分配比例。

1.統籌規劃公益項目資助體系，設計科學的資助比例

“彩票公益金要用在最需要的地方，決不能拿來大搞形象工程和政績”。所以規劃好公益金資助項目，不能用公益金隨意大搞建設換取政績。同時，公益金不僅要投入到福利基礎設施建設中去，也應及時對設施維護進行持續的投入。而最重要的是在公益金資助項目申報書的內容和程序上要加強管理。比如申請公益金具體項目使用計劃書、項目可行性研究報告、項目資金投入規模、申請補助資金數額等有要一個詳盡的匯總表。然后，由民政部門、體育部門會同財政部門根據當地的經濟水平與收入層次制定科學的公益金使用規劃書。公益金使用規劃書應既有眼前的小項目，也要有長遠的大項目，當然對于重點資助補助群體可以優先考慮。比如隨著我國社會人口老年化的到來，可以考慮多資助一些老年社會福利機構建設項目、愛心護理工程項目。

2.建立公益金資助項目事前評價體系，實施跟蹤審計

對于公益金項目組織實施情況和項目資金使用及結余情況，民政部門與體育部門要及時跟蹤查看，不能審批完就置之不理。而審計部門要對項目資金跟蹤審計，及時對使用情況做出評價，以便及時糾正的公益金使用的不良行為。

首先，對資助大型公益項目耗資巨大的比如奧運場館等組織相關領域的專家進行事前論證，提出評價結論，還可以事前征求民眾的建議。在資助項目建成并使用后，實行績效考評。還需要加強公益金項目監管，健全項目管理責任制，使每個資助項目有人負責，督促公益金社會效益的實現。彩票公益金管理部門需要對申請資金的項目進行調查、核實后，并經過研究論證后才能出具使用意見。

其次，便是審計部門的跟蹤審計。比如2011年12月北京市首次就審計進行地方立法，“將彩票公益金納入審計范圍，還提出了跟蹤審計制度，規定審計機關可以對彩票公益金資助的重大建設項目建設情況、專項資金使用情況的過程，實施跟蹤審計。”跟蹤審計是在項目實施過程中進行審計，它具有督促及時整改、規范后提高的特點。跟蹤審計還可以保證彩票公益金專款專用，“彩票公益金的特殊來源和特定目的決定了公益金使用應當堅持專款專用”，不能用于平衡一般財政預算，更不能用于其他不符合公益性質的地方。

（三）加強監督，成立專門的監管機構

目前主要有兩個機構負責監管彩票公益金，一是財政部門，主要負責管理和撥付籌集到的資金，但由于財政部與民政部、國家體育總局之間是平行的組織單位。另一個則是各級政府審計機構則負責對公益金的具體使用進行事后審計審核。事實上，這兩個部門做的都是“兼職”，不是專門的監督機構。

1.建立專門的監管機構，完善監督體系

“可以嘗試組建一個獨立的監管機構—國家公基金委員會，使它獨立于財政部門和審計部門，賦予它專門監督公益金的提取和使用情況，其中彩票公益金可以是公益金委員會監督的重點領域，使彩票公益金的使用制度化。”比如上海就成立了福利彩票公益金辦公室，雖然不是一個主管部門，但起碼有了專門主管的嘗試。

也可以在全國人大專門委員會里設“公益事業委員會”統籌協調整個公益事業，其下設彩票公益金管理委員會。賦予該管理委員會專門監督負責彩票公益金籌集與分配的行政管理機構。管理委員會在組成人員上可以包括經濟學專家、公益慈善領域的知名人士、彩民代表等，它直接對人大常委會負責，享有專門監督權。

2.加強財務監管，規范公益金賬戶管理

“借鑒國外專用單一賬戶的規定，對彩票公益金進行垂直管理。”《彩票管理條例》明確指出“公益金依照政府性基金管理辦法納入預算，收與支兩條線單獨管理”。彩票公益金支出由各級財政部門統一安排，從財政專用賬戶中撥付，實行收支專戶管理。但是，一些部門卻用賬外賬來應對這種硬性要求。所以對于彩票收入，在賬戶管理上得要求所有收入都繳入財政指定賬戶，才能進行支付。各級民政體育部門的公益金收支只有一本賬，不允許有專用賬戶以外的賬外賬。

四、結論

“彩票的發行目的是救助弱勢群體，以實現社會的平等和友愛。”彩票公益金來源于彩民，回報社會理所當然。“公益金的使用不能因為‘社會的抽象性而忽略其公平性的特點，而是應當設計更加嚴密的制度賦予其更大的保護力度，來保證其彩民讓渡的財產權利不受侵犯。”我國多年來形成的公益金使用管理制度，因為受到彩票是由部門彩票這種體制的影響，把本屬于社會的彩票公益金支配權被淡化了。

本文正是在對彩票公益金管理存在的問題進行研究，指出公益金管理的不足之處后，提出完善我國彩票公益金的管理措施，在文中提出設立公益金管理委員會、公眾積極參與、完善信息公開制度、適用一般訴訟等一系列的建議，希望對我國彩票公益金更好的發揮作用有所幫助。

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