農業轉移人口市民化的內涵特征及推進對策

林存壯　周樂萍

摘要：城鎮化是我國向現代農業轉型的必然選擇，農業轉移人口市民化是城鎮化過程中的核心內容。農業轉移人口市民化實質上是社會權利與公共服務均等化的過程。本文以農業轉移人口市民化的內涵特征為著眼點，分析我國城鎮化過程中存在的問題并在此基礎上提出了有序推進農業轉移人口市民化的對策和建議。

關鍵詞：農業轉移人口；市民化；城鎮化

城鎮化是實現城鄉一體化發展的重要途徑，通過人口向城鎮集聚，逐步實現工業集群化發展和農用土地規模化經營，進而增加人均收入，提高人民消費能力，以此拉動內需，實現經濟可持續發展。根據國內外城鎮化發展的經驗，城鎮化發展的核心是農業轉移人口市民化。有序地推進農業轉移人口的市民化，是縮小城鄉差距，提高社會綜合效益的關鍵所在。

一、農業轉移人口市民化的內涵及特征

為進一步推進新型城鎮化的發展，黨的十八大報告明確指出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”。有序推進農業轉移人口市民化已成為現階段轉變經濟增長方式、促進中國二元經濟轉型的有效途徑。

關于農業轉移人口市民化的內涵，國內研究者的觀點可以概括為廣義和狹義兩個方面。廣義的農業轉移人口市民化是指農民由農村進入城市就業生活并且逐步成為新市民的過程。該過程不是簡單實現職業和身份的轉換，而是讓農民在城市扎根落戶，成為真正意義上的城鎮居民，讓農民工在城鎮享有和城鎮居民同樣均等的城市公共服務，并且確保進城農民工在就業、住房、教育、養老、醫療等方面與城市居民享有同等待遇和完全平等的社會權利。狹義的農業轉移人口市民化主要是指農業轉移人口在城市獲得工作并最終獲得城鎮永久居住身份、平等享受城鎮居民各項公共服務而成為城市市民的過程。

農業轉移人口市民化實質上是社會權利與公共服務均等化的過程，該過程可以概括為四個基本階段：一是轉移就業，即完成職業身份轉換；二是均享服務，即自身和家庭融入就業城鎮公共服務體系；三是獲得戶籍資格，即取得完整的市民權利，實現社會身份轉換；四是心理和文化完全融入城鎮，即成為真正意義上的市民。因此，農業轉移人口市民化具有三方面的特性。首先，農業轉移人口市民化強調以人為本。要求農業轉移人口具備普通市民所擁有的一切權益，突出了城鎮化發展進程人的主體地位，使人民群眾全身心投入城市建設，實現人與環境的和諧統一，使城市的發展充滿生機和活力。其次，農業轉移人口市民化屬于集約化發展方式。在城鎮化發展過程中不再單純追求城鎮規模上、數量上的增長，而是強調資源的優化配置和高效利用，堅持集約化發展原則，提升城鎮化的水平和質量。最后，農業轉移人口市民加強了城鄉間的關聯度。農業轉移人口市民化促進了城鄉生活方式和資源整合，促使城鄉間、城鄉生產技術間、城鄉生活方式間等的關系不斷加強。

二、農業轉移人口市民化與城鎮化

城鎮化是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、第三產業不斷向城鎮聚集，城鎮數量增加、人口增多、規模擴大、功能健全的一種歷史過程。有序推進農業轉移人口市民化既符合城鎮化發展的要求，又突出了城鎮化的核心與實質。

（一）農業轉移人口市民化指明了城鎮化的核心

據統計，截止到2012年年底我國城鎮化水平達到52.57%，比1978年增長了近3倍，但與發達國家相比仍有30%左右的差距。按戶籍人口統計，我國城鎮人口只有35.29%，相當一部分沒有穩定職業和固定居所的農業轉移人口聚集在大中城市，他們長期生活在城鎮卻因戶籍問題難以獲得與市民同等的權益，成為邊緣化“市民”。這一現象與城鎮化的真實需求相背離，不符合城鎮化的最終目標。

城鎮化的最終目標是使農業轉移人口真正融入城市，平等享有一般市民應有的待遇，以促使其生活與行為方式的轉變。農業轉移人口市民化，有助于實現農業轉移人口在就業、教育、公共服務及社會保障等方面獲得與城鎮居民同等的權益，使其成為真正的市民；有利于吸引投資和拉動消費，進而推動城鎮化健康發展。

（二）農業轉移人口市民化有助于“三農”問題的解決

城鄉分割的二元經濟結構是導致“三農”問題產生的主要原因。目前我國農業發展存在諸多問題，現代化進程緩慢，規模化、集約化經營水平不高，農民收入水平低下，落后的農村經濟無法與國際接軌。而人多地少、分散經營的現狀導致人地關系的高度緊張，農業缺乏可持續發展的條件，農民很難通過提高生產效率來實現農業增產增收，農村經濟很難獲得突破性發展。城鎮化為城鄉一體化發展提供了新的思路，是解決“三農”問題的關鍵所在。

有序推進農業轉移人口市民化，可以實現農村土地大量流轉，促進農村土地規模化和集約化經營，增加農民收入，進而實現農村生態環境及農業經濟的可持續發展；有序推進農業轉移人口市民化還有助于統籌城鄉發展，增強農村發展活力，提高農業整體效益，富裕農民，繁榮農村，縮小城鄉差距，實現城鄉經濟共同繁榮，從而有效解決“三農”問題。

（三）農業轉移人口市民化有助于社會綜合效益的提高

據統計，2011年農村居民人均純收入只相當于城鎮居民人均可支配收入的32%，農村年人均純收入低于2300元的扶貧對象仍有12238萬人。我國城鄉居民收入差距仍然較大，人口的流動率卻在不斷增加，從而成為社會的不穩定因素。農業轉移人口在流入地的各項社會權益無法得到保障，從而引發各種社會問題，增加了社會管理難度，不利于農業轉移人口與流入地的融合。

有序推進農業轉移人口市民化，能夠促進農業人口向非農產業轉移，從根本上降低農業人口數量，改善農村環境，進而實現農業和工業、農村和城市成為一個有機統一的整體，充分發揮彼此相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進的作用，特別是充分發揮工業和城市對農業和農村發展的輻射和帶動作用，促進工業與農業、城市與農村協調發展，最終實現城鄉經濟協同發展，取得良好的環境效益和經濟效益。

三、我國農業轉移人口市民化發展存在的問題

據第六次人口普查結果顯示，全國常住城鎮人口和農村人口已非常接近，城鎮人口為6.66億人，占總人口的49.68%，農村人口為6.74億人，占總人口的50.32%。同第五次全國人口普查相比，城鎮人口增加了2億余人，農村人口減少1.3億余人，城鎮人口的比重上升了13.5個百分點。2011年，中國內地城鎮化水平首次突破50%，達到了51.3%，城鎮人口首次超過農村人口，達到6.9億人（見圖1）。2010年3月，聯合國經濟與社會事務部人口司司長茲洛特尼克在《世界城市化展望2009年修正版》的發布會上指出：“中國在過去30年中的城市化速度極快，超過了其他國家。”

從全國范圍看，我國農業轉移人口市民化尚處于第二階段，有向第三階段加速推進的趨勢，由于發展歷史較短，發展基礎薄弱，在推進過程中尚存在諸多不穩定因素。

第一，農業轉移人口市民化受到農民綜合素質的制約。農民所受教育程度普遍低于城市居民，文化、職業技能素質的缺失嚴重影響了農業轉移人口的角色適應能力。隨著我國經濟的飛速發展和產業結構的不斷升級，社會對勞動力綜合素質的要求日漸提高，進城農民難以在現代產業體系中立足，直接影響到農業轉移人口向市民的轉化。

第二，農業轉移人口市民化受到戶籍制度的制約。由于我國城鄉分割戶籍制度的長期存在，農業轉移人口難以在所在城鎮落戶安居，無法均等享有城市公共服務，缺乏制度化的利益表達渠道和社會上升通道，社會參與和融入程度較低。

第三，農業轉移人口市民化受到城市承載力的制約。地區差異導致農業轉移人口主要集中于東部沿海地區和地級以上較大的經濟發達城市，人口集聚加大了這些城市環境、資源的壓力，轉移人口獲取大城市戶籍的難度日漸提高。

第四，農業轉移人口市民化難以實現可持續發展。由于資源短缺及環境污染等問題，城市的人口承載量接近極限；轉移人口收入水平低，城鄉差異導致收入差距不斷擴大，內需潛力無法有效釋放；農業轉移人口市民化財政分擔體制不健全，地方政府推進力度不足。

四、有序推進農業轉移人口市民化的對策建議

（一）從戰略角度重視和支持農業轉移人口市民化的發展

要確立農業轉移人口市民化在經濟社會發展中的戰略地位。農業轉移人口市民化改善了農業轉移人口的生存狀態，有效調動了農業轉移人口建設轉入地的積極性，同時在加強城鄉關聯、促進城鄉資源流動及緩解農業人口增長等方面具有戰略意義。因此，我們應大力推進農業轉移人口市民化，充分發掘城鎮化的潛力，將有序推進農業轉移人口市民化列入國家和省市發展規劃并出臺相應的支持政策。

（二）加強職業教育和技能培訓，為農業轉移人口創造充足的就業機會

一方面，要根據不同城市的特色和產業優勢來發展產業，通過產業集聚、產業升級、基礎設施的改善，吸納更多農業轉移人口就業。另一方面，要逐步構建起以市場為導向和以政府購買服務為主體的農業轉移人口教育培訓體制，切實提高農業轉移人口的就業質量，增加就業收入，保護勞動者根本利益，使他們能夠更好地融入城市生活，真正在城市安居樂業。

（三）推進結構性農業轉移人口市民化

依據現有的城市承載能力，統籌安排，推進結構性農業轉移人口市民化。首先，將知識型農民工、技術型農民工、城中或城郊因建設擴張被占地的農民等條件相對成熟的農業轉移人口優先轉為市民。其次，對部分掌握技能、擁有資金、富有經驗的農民進行農業職業化培訓，培養現代職業化新型農民，投入到現代農業產業中并享有城鎮居民同等待遇。最后，對暫不適合轉移的其他人口，應切實保障他們的基本權益，努力改善他們的生產生活條件。

（四）增加投資以保障農業轉移人口均等享有城鎮公共服務資源

加大政府保障性資金投入力度，逐步將農業轉移人口納入社會保障體系，盡快實現社會保險關系特別是養老保險、失業保險在不同統籌區里的轉移接續和不同制度間的銜接轉移，不斷提高統籌層次，逐步實現社會保障全覆蓋；增設基層醫療衛生機構并合理調整其布局，提高農業轉移人口相對集中地區的基層社區醫療衛生機構服務能力，加強疾病預防控制工作力度；設立專項資金，落實農業轉移人口隨遷子女在轉入地全日制公辦中小學平等接受義務教育的政策，實行與城鎮戶籍學生混合編班；拓寬資金來源，確保涉及農業轉移人口切身利益的保障性住房能夠覆蓋所有城鎮常住人口。

（五）著力開發建設小城鎮

小城鎮可以分流人口向大城市轉移的壓力，減少人口過于集中導致的社會問題的發生。一要重視小城鎮規劃體系的制定完善工作。要科學規劃、合理布局、以人為本，各有關部門都必須按規劃實施，確保規劃的有效性。二要竭力發展支柱性產業。立足本地產業特點和資源優勢，以確定產業發展的重點領域。三要建立健全多渠道籌措小城鎮建設資金的投融資機制。

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（作者單位：中國海洋大學管理學院）