論城管執法的困境及解決思路

摘要：隨著經濟的迅猛發展，城市化進程日益加快，舊有的城市管理體制已無法滿足日益增加的人口需要，一套完善的現代城市管理體制迫在眉睫。同時，相對集中行政處罰權的設立，進一步催生了城管制度。該制度歷經十余年的發展，已取得了一定的成績，但暴力執法的隊伍中總會出現城管的身影，由此我們不得不進行反思。文章對城管的產生做了闡釋，提出了城管執法時存在的問題以及相應的解決的方案，引發了我們對城管執法法治化的思考。

關鍵詞：城管制度；暴力執法；執法法治化

一、城管的產生及發展歷程

相對集中行政處罰權制度的確立，催生了城管制度。同時該制度的完善與實施代表著城管部門的發展歷程。

（一） 建立階段

1996年《行政處罰法》頒布，1997年3月國務院法制辦給北京市人民政府辦公廳發送了《關于在北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點工作的復函》，同意北京市政府辦公廳提出的《關于開展城市管理綜合執法試點工作的函》中提出的試點方案。至此相對集中行政處罰權正式建立。[1]

（二） 完善階段

自北京宣武區開展城市管理綜合執法執法試點工作后，全國各地紛紛要求開展此項活動。國務院自此先后批準了多個省市，自治區，直轄市開展了相對集中行政執法處罰權的試點工作。2002年8月，國務院頒布了《關于進一步推進相對集中行政處罰工作的決定》，至此行政執法工作全面展開。[2]

二、城管執法中存在的問題

從1996年北京宣武區取得城市管理綜合執法試點工作的權限以來，經過十幾年的發展，城管在維護城市面貌，解決城市糾紛中發揮了重大的作用，但是也伴隨著一連串的問題。

（一）城管執法方式粗暴，潛在危害極大

無論是從網絡上還是從媒體上，我們都可發現，城管制度的設立初衷是為了更好服務于城市公眾，提升城市綜合水平。但生活中我們看到的卻是城管的野蠻執法，各地多次發生城管圍毆小商販，而群眾反抗，最終兩敗俱傷的事情。

（二） 城管執法法律依據的缺乏

城管制度是依《行政處罰法》中的相對集中行政處罰權而建立的，其設立是為了解決日益加快的城市進程管理中遇到的問題。我國目前城管執法的依據多以地方政府規章，其他行政規范性文件為主，并沒有統一的全國性的法律規范。

（三） 行政執法重實體輕程序

程序公正在實現公平正義的過程中發揮著重要作用。通過告知，證據，聽證，說明，陳述來規范執法，是城管行使權利的一條正確的途徑。但我國司法慣常“重實體，輕程序”，自然行政執法也不例外。程序意識淡薄，程序立法短缺，違法執法的現象司空見慣。具體表現為執法人員的隱蔽執法，即不表明身份，不告知被處罰人受處罰的事由與依據，亦不給其辯解的機會等。[3]

三、城管執法困境的解決思路

（一） 提升城管人員的素質水平

城管執法粗暴有著深刻的社會原因，首先我國很多城市對于城管人員招錄的限制條件很少，并沒有對其法律素養提出相應的要求。

（二） 培育公民社會意識，落實公眾廣泛參與制度

此外我們也必須注意到，光靠城管人員素質的提高遠不夠，行政法的一個重要的原則就是公眾參與原則，要廣大的人民群眾積極參與到這場活動中來才能徹底的解決城管執法問題的困境。

（三）健全城管執法保障依據

當前城管執法呈現出“依據不足，分散立法”的現狀，要求我們須加強城管立法，提高執法依據位階。部分學者認為，解決當前城管執法法分散的現狀，統一全國城管立法是現實所需。另一部分以馬懷德為代表的學者則認為，目前統一城管立法的時機尚未成熟，但我們可先制定地方性法規，待條件趨于成熟后，再及早出臺全國性的城管法。筆者比較贊同馬教授的觀點，立法采取逐步推進的方式會更符合當前我國的法治發展道路。

（四）城管執法程序法制化

我們在采用馬教授的司法建議后，同時再對一些程序性的事項作出必要的規定，例如：城管執法機關作出涉及行政相對人合法權利的行政行為之前，先告知其擬作出的行政行為的原因，事由，根據，并給與其陳述，申辯的機會，對于其合理的意見予以采納；重大的事項需采取聽證的方式；作出行政行為后告知相對人有申請行政復議與提起行政訴訟的權利，并告知救濟的途徑和期限等。

四、總結

各地的城管綜合執法經過十幾年的發展，至今已經形成了一定的體系，實踐也證明這是城市管理活動中不可或缺的一面。但城管執法困境的走出需要我們繼續對現有的體制進行改革，并認識到城管執法工作的發展是有一定階段性的，我們須將其與長久性結合起來看待。只有做到城管人員，行政相對人素質的提高，做到執法活動有依據性，執法程序法制性才能解決好城管執法困境的問題。

參考文獻：

[1][2]韋紅霞.《城管執法存在問題及對策探析》[J].湖北函授大學學報，2010.

[3]莫于川.《城管執法工作法治化的基本途徑》[J].北京聯合大學學報（人文社會科學版），2006.

（作者簡介：姜亞云，四川大學法學院，碩士，研究方向：訴訟法學。）