我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與政策體系構建

楊丹輝

[摘 要]稀土在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中應用日益廣泛，我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要資源戰(zhàn)略、生態(tài)戰(zhàn)略、科技戰(zhàn)略、人才戰(zhàn)略和國際戰(zhàn)略的共同支撐。圍繞稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標，本著“動態(tài)調(diào)整”、“輸出與儲備雙管齊下”的基本思路，著力構建集“儲備政策、環(huán)保政策、財稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策”為一體的、促進稀土產(chǎn)業(yè)有序競爭、推動資源可持續(xù)開發(fā)利用的政策體系，從而使我國稀土資源優(yōu)勢上升為全產(chǎn)業(yè)鏈的國際競爭優(yōu)勢。

[關鍵詞]稀土產(chǎn)業(yè)；發(fā)展戰(zhàn)略；政策體系

[中圖分類號]F062.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）08-0066-06

我國稀土資源品種齊全，蘊藏豐富，具有成礦條件好、資源分布廣、有價元素含量高、綜合利用價值大等突出特點。目前，我國雖已成為世界稀土儲量、生產(chǎn)、消費和出口第一大國，但長期粗放開采和低水平應用導致稀土資源優(yōu)勢未能上升為全方位的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。近年來，隨著應用領域逐步向高技術產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)延伸，稀土作為戰(zhàn)略性資源在國民經(jīng)濟中的重要性日益凸顯，稀土產(chǎn)業(yè)成為國際競爭最激烈的領域之一，這一領域的貿(mào)易摩擦明顯呈加劇之勢。外部環(huán)境的變化對我國現(xiàn)行稀土產(chǎn)業(yè)政策以及出口管理政策工具帶來了新的挑戰(zhàn)，為稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和出口制度創(chuàng)新提出了更高要求。本文著重分析我國稀土產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展環(huán)境與戰(zhàn)略框架，探討構建促進稀土資源可持續(xù)開發(fā)利用、提升稀土全產(chǎn)業(yè)鏈國際競爭力政策體系的思路。

一、我國稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境與戰(zhàn)略定位

在眾多工業(yè)部門中，以產(chǎn)值衡量，稀土產(chǎn)業(yè)無疑是一個小行業(yè)。盡管行業(yè)整體規(guī)模不大，但其戰(zhàn)略地位卻十分突出。隨著稀土在高技術領域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及國防軍事工業(yè)的應用越來越廣泛，世界礦產(chǎn)資源競爭也正在從大宗礦產(chǎn)轉向“三稀”礦產(chǎn)—稀土、稀有金屬、和稀散金屬資源。面對第三次產(chǎn)業(yè)革命以及世界范圍內(nèi)新一輪產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整引發(fā)的資源競爭新趨勢，稀土這樣一個“小”產(chǎn)業(yè)，卻迫切需要有更加“宏大“的戰(zhàn)略作支撐。如何正確認識、科學定位稀土產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位，具有重要的現(xiàn)實意義。

1.“稀土不稀”：中國不應該也不可能獨自承擔全球稀土供應

近年來的地質(zhì)勘探結果表明，地殼中稀土元素儲量豐富，且分布廣泛。目前，除了南極洲未見發(fā)現(xiàn)稀土資源的報道外，其他各大洲都有一定稀土礦藏。而且隨著勘探開發(fā)技術發(fā)展，新的稀土礦藏不斷被發(fā)現(xiàn)，稀土開采利用的條件也將進一步改善，這必將影響世界稀土資源的分布格局。盡管稀土第一資源大國的地位短期內(nèi)無可撼動，但我國稀土占世界稀土儲量的比重將逐步下降，卻是不爭的事實。來自《中國的稀土狀況與政策》的數(shù)據(jù)顯示，2011年我國占世界總儲量的比重已下降到23%，但稀土產(chǎn)量卻占全球總產(chǎn)量的近90%。一方面，其他國家礦藏開發(fā)會導致我國稀土資源優(yōu)勢“縮水”；另一方面，也有利于形成稀土供給的多元化國際競爭機制。從長遠來看，國際市場的稀土供給問題應由全球供求各方共同解決。中國不應該、也不可能以犧牲國內(nèi)資源安全和生態(tài)環(huán)境為代價，迎合主要發(fā)達國家一貫推行以最低廉價格利用全球礦產(chǎn)資源為基本導向的資源戰(zhàn)略。唯有各國共同承擔全球供應的責任，才能確保全球稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2. 稀土產(chǎn)品結構：動態(tài)細分，差別管理

在稀土17種元素中，不同元素的儲量和應用領域存在明顯差別。必須認識到，并不是每一種稀土元素都稀缺，也不是每種稀土元素對高技術產(chǎn)業(yè)都具有關鍵原材料的作用。稀土元素稀缺性和關鍵程度的差別主要表現(xiàn)在國際市場上不同稀土金屬、氧化物的價格差別很大。如目前國際市場上氧化釤、氧化鑭、氧化鈰的價格每公斤不足百元人民幣，而氧化鏑、氧化鋱、氧化銪等產(chǎn)品的價格卻高達4 000元/公斤～8 000元/公斤，后者價格是前者的幾十倍、甚至幾百倍。從這一角度出發(fā)，以出口實績作為稀土出口配額分配的主要依據(jù)，顯然不利于稀土產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，并導致企業(yè)“采富棄貧”，過度開采較為稀缺的稀土資源。同時，籠統(tǒng)地將17種稀土元素均定位于戰(zhàn)略資源也不客觀。不論在國家資源安全戰(zhàn)略、關鍵原材料保障戰(zhàn)略、稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略還是在具體的稀土出口管理措施中，都應將17種稀土元素進行科學細分，并對每一種稀土元素做出客觀、合理的戰(zhàn)略定位。這種劃分和定位應是動態(tài)的，要根據(jù)稀土應用領域、國際供求關系以及替代技術的發(fā)展變化，對不同稀土元素的關鍵性和戰(zhàn)略性進行綜合評估和動態(tài)調(diào)整，為稀土儲備和出口配額提供依據(jù)。其中，中重稀土儲量相對較少，用途獨特，難以替代，用于滿足國防戰(zhàn)略及尖端技術需求，應作為戰(zhàn)略資源和關鍵原材料，加以重點保護，嚴控開采和出口。而對于儲量大、以民用為主的鑭、鈰等稀土元素，則應在強化環(huán)境保護的前提下，進一步放開投資，更多地采用市場化手段進行行業(yè)管理。

3. 產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位：突出其作為關鍵原材料的戰(zhàn)略意義

依托得天獨厚的資源優(yōu)勢，稀土產(chǎn)業(yè)已成為我國國際競爭力較強的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，也是為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供關鍵原材料的重要產(chǎn)業(yè)，具有產(chǎn)業(yè)鏈長、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高等特點，對現(xiàn)代制造業(yè)和國防軍事工業(yè)的原材料保障至關重要。然而，僅從產(chǎn)業(yè)規(guī)模來看，稀土產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值與其戰(zhàn)略地位似乎并不相符。根據(jù)國家發(fā)展改革委發(fā)布的《中國稀土—2011》，2011年稀土全行業(yè)累計完成工業(yè)總產(chǎn)值852.4 億元，實現(xiàn)銷售收入943.1 億元，分別比2010 年增長130.1%和152.4%。雖然2011年稀土工業(yè)總產(chǎn)值創(chuàng)下歷史新高，但其總產(chǎn)值在當年全國規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值中所占的比重僅為0.1%，銷售收入只占規(guī)模以上企業(yè)主營業(yè)務收入的0.11%。同年稀土冶煉分離產(chǎn)品以及速凝永磁片、釹鐵硼磁粉、含稀土元素10%以上（按重量計）鐵合金等其他主要稀土產(chǎn)品合計出口額約為46.2億美元，雖實現(xiàn)了幾倍的增長，但也僅占2011年貨物出口總額的0.24%。因此，對于稀土產(chǎn)業(yè)既不能過度夸大其影響力，同時我國稀土產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展也不應只考慮產(chǎn)業(yè)規(guī)模，更要立足于其戰(zhàn)略意義，深入分析全球稀土資源條件，并對稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國內(nèi)外環(huán)境作出客觀判斷。

4. 稀土消費：集中在國內(nèi)，以民用為主

需要強調(diào)的是，稀土的價值體現(xiàn)在應用上。由于其獨特的物理和化學特性，稀土金屬、稀土合金以及由其制成或含有稀土元素的新型材料，種類繁多，性能各異，從節(jié)能燈、磁鐵、平板電視，到混合動力汽車、風力發(fā)電機以及武器和先進軍事裝備，稀土在現(xiàn)代工業(yè)體系中幾乎無處不在。近年來，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉型升級步伐加快，國家對信息、環(huán)保、節(jié)能、新能源、新材料等領域的支持力度不斷加大，為我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好機遇。目前，稀土國內(nèi)消費保持快速增長態(tài)勢，國內(nèi)消費約占稀土生產(chǎn)加工總量7成左右。同時，隨著“中國制造”國際競爭力提高，發(fā)達國家也開始將部分稀土高端產(chǎn)品生產(chǎn)加工轉移到中國。未來稀土國內(nèi)消費空間巨大，稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展首先應根植于國內(nèi)市場，協(xié)調(diào)國內(nèi)國外兩個市場的需求。

在其眾多應用領域中，稀土在國防和軍事中的應用無疑是最為敏感、最受關注的領域之一。由于信息不對稱，公眾從媒體等渠道獲得的關于稀土軍事用途的知識并不全面，也不夠客觀，但卻產(chǎn)生了較大的輿論影響。一個必須澄清的事實是，當今世界只有相當少的一部分稀土被用于軍事科技，其在軍事領域應用的數(shù)量和品種都很有限，且需要與其他尖端材料、特種合金和高科技手段向結合，才能發(fā)揮稀土的特殊作用。即使是國防工業(yè)最發(fā)達的美國，稀土在其民用工業(yè)中的應用規(guī)模也遠遠超過軍事領域。目前，美國消費稀土最多的領域是汽車尾氣催化凈化，所用稀土占其總消費量的25%，而美軍的需求僅占其稀土消耗總量的5%左右。日本、歐盟稀土消費也以民用為主。我國同樣要將民用作為稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導領域，使其獨特性能在工業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新、消費升級中得以充分釋放。同時，集中高端人才，加快開發(fā)研制應用于軍事裝備和先進武器的關鍵稀土材料，使寶貴的稀土資源在提升我軍裝備水平、實現(xiàn)國防現(xiàn)代化中發(fā)揮更重要的作用。

5. 中國稀土產(chǎn)業(yè)的國際競爭力：成就與差距同在

我國稀土工業(yè)已走過了60年的發(fā)展歷程，從無到有，不斷發(fā)展壯大。雖然仍存在一些突出問題、面臨深層次的矛盾，如開采粗放，資源浪費、秩序混亂、環(huán)境破環(huán)、監(jiān)管不力、貿(mào)易摩擦等問題，但我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得的巨大成就不容忽視。目前，我國能夠生產(chǎn)200多個品種、超過1 000個規(guī)格的稀土產(chǎn)品，已經(jīng)形成了覆蓋采選、冶煉分離、深加工、新材料以及稀土應用產(chǎn)品多個環(huán)節(jié)、集科研、生產(chǎn)、應用于一體的較為完整的稀土工業(yè)體系，并擁有一支具有較高素質(zhì)的稀土科研隊伍，成為世界最大的稀土資源國、生產(chǎn)國、消費國和出口國。稀土產(chǎn)業(yè)不僅是我國具有較強國際競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)之一，為國民經(jīng)濟和國防建設做出了重要貢獻，而且也在世界高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展和全球產(chǎn)業(yè)升級中發(fā)揮著積極的促進和支撐作用。其中，在稀土選礦、采礦，尤其是稀土冶煉分離技術方面，我國已處于世界領先地位，掌握了自主知識產(chǎn)權。而在功能材料方面，我國已具備包括高端產(chǎn)品在內(nèi)大部分稀土產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口能力，主要稀土功能材料產(chǎn)量居世界首位。另外，在稀土產(chǎn)業(yè)的工藝裝備、加工設備、監(jiān)測分析等方面，也取得了長足進步。我國雖已成為稀土大國，但與稀土強國的目標仍有一定的距離。與日本、歐盟、美國等發(fā)達國家相比，我國的差距集中在稀土產(chǎn)業(yè)鏈下游環(huán)節(jié)即高端復合材料的加工和應用方面，而稀土功能材料生產(chǎn)加工中的一些尖端設備和監(jiān)測技術，我國也尚未形成自主研發(fā)的能力。只有通過自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，在功能材料和關鍵設備上實現(xiàn)突破，我國才能將資源優(yōu)勢真正轉化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢。

二、我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基本框架

制定稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，本著“維護國家資源安全、保護生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)各方利益關系、提高全產(chǎn)業(yè)鏈國際競爭力、政府行業(yè)管理與市場機制相結合、堅持開放利用”的基本原則，著力建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的稀土行業(yè)管理體系。長遠來看，稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要資源戰(zhàn)略、生態(tài)戰(zhàn)略、科技戰(zhàn)略、人才戰(zhàn)略和國際戰(zhàn)略的共同支撐（見圖1）。

1. 資源戰(zhàn)略

借鑒國際先進經(jīng)驗，逐步確立實施涵蓋稀土在內(nèi)的稀有礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略，加快稀土資源保護專項立法，全面評估全球及國內(nèi)稀土資源儲量、開發(fā)條件及其在高技術產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領域的應用前景，進一步強化稀土作為關鍵原材料的戰(zhàn)略地位。推進稀土資源保護與開發(fā)的融合，在保護中開發(fā)，禁止非法開采，加快資源整合，實行生產(chǎn)和出口總量控制，加強資源回收和循環(huán)再利用，加快研發(fā)、儲備替代技術和材料。

2. 生態(tài)戰(zhàn)略

以黨的“十八大”提出的“建設生態(tài)文明”為指導，“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針”，在稀土資源開發(fā)和稀土產(chǎn)品生產(chǎn)加工等各個環(huán)節(jié)上，樹立綠色發(fā)展的理念，轉變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，協(xié)調(diào)稀土開發(fā)、地方經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域環(huán)境承載力之間的關系，加大生態(tài)修復投入力度，維護地方生態(tài)安全。

3. 科技戰(zhàn)略

科技創(chuàng)新是我國稀土產(chǎn)業(yè)“由大轉強”的根本途徑。為此，應制定國家關鍵原材料的科技支撐戰(zhàn)略，完善知識產(chǎn)權法規(guī)，堅持開放式集成創(chuàng)新，加大對稀土專項的支持力度，重點加強新能源、新材料、信息產(chǎn)業(yè)、國防工業(yè)等領域稀土深加工和后處理技術、尖端材料和關鍵設備的科技攻關，完善稀土科研成果產(chǎn)業(yè)化機制，實現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展。

4. 人才戰(zhàn)略

應把人才培養(yǎng)作為加快稀土產(chǎn)業(yè)升級的關鍵步驟，加強人才培養(yǎng)體系建設，著力培養(yǎng)具有戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略[光的行業(yè)管理人才，掌握高端技術的研發(fā)人才，包括國家層面的總體技術研發(fā)帶頭人、企業(yè)層面的具備自主研發(fā)能力的中堅技術力量，以及熟練掌握國際貿(mào)易法規(guī)、具有豐富經(jīng)驗和國際視野的貿(mào)易談判和法律訴訟的專業(yè)人才等。夯實人才基礎，逐步建立稀土產(chǎn)業(yè)的人才培養(yǎng)長效機制和緊缺人才引進戰(zhàn)略機制，為稀土產(chǎn)業(yè)的健康、自主、綠色發(fā)展提供堅實的人力資源保障。

5. 國際戰(zhàn)略

與稀土主要進口國開展多種形式的對話，多種渠道宣傳中國為保護生態(tài)環(huán)境適度控制稀土開發(fā)的必要性和緊迫性，協(xié)調(diào)彼此的立場，主動化解矛盾。積極開展稀土領域的技術合作和人才交流，促進發(fā)達國家加大對稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的資金支持和技術轉讓。通過廣泛參與、富有成效的雙邊和多邊談判，完善資源性產(chǎn)品的國際貿(mào)易規(guī)則，為構建開放利用全球稀土資源的國際合作機制營造良好的氛圍。

三、構建稀土政策體系的思路與建議

在相當長的時期內(nèi)，由于我國對稀土的戰(zhàn)略特性認識不到位，稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少明確的戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設計，政策體系不完善，行業(yè)管理不到位，導致資源浪費和生態(tài)破壞嚴重，市場秩序混亂。近年來，國家逐步意識到稀土資源的重要性，采取了一系列政策措施，開展“稀土專項整治”，優(yōu)化稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，加強稀土行業(yè)監(jiān)管，有效推動了稀土政策體系和出口管理制度的改進與完善。然而，在取得積極成效的同時，由于部分措施出臺比較倉促，一些政策的討論范圍有限，論證不夠充分，對稀土產(chǎn)業(yè)鏈上的利益格局產(chǎn)生了較大沖擊，在出口環(huán)節(jié)上政府直接干預較多，政策之間的協(xié)調(diào)性有待進一步提高。

1. 構建稀土政策體系的總體思路

稀土產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地位特殊，產(chǎn)業(yè)輻射寬、影響力大，國內(nèi)外各個層面的關注度高。長期以來，我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中形成了復雜的利益格局，而現(xiàn)行行業(yè)管理體制及其效率卻難以適應稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新情況。國家近年來整頓稀土行業(yè)秩序連下猛藥，雖然短期內(nèi)效果顯著，但也觸及了一些地方政府、企業(yè)和個人的利益，行業(yè)發(fā)展中部分深層次矛盾有進一步激化的跡象。為有效制衡各利益方，避免稀土資源成為利益博弈的工具，維護稀土產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，國家有必要站在戰(zhàn)略高度，對稀土資源保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行專項立法。應在實施國家資源戰(zhàn)略的前提下，根據(jù)國家稀土產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃，明晰稀土管理體制及其法律地位。對稀土采礦權的審批主體，稀土企業(yè)的資質(zhì)以及開采、冶煉、分離、深加工、應用、出口等各個環(huán)節(jié)上稀土企業(yè)的權利義務、法律責任，相關主管部門和地方政府的職能，作出明確規(guī)定，并對在國民經(jīng)濟中具有重大戰(zhàn)略意義的稀土金屬及其應用產(chǎn)品實行國家專營，從而為建立稀土資源戰(zhàn)略儲備、規(guī)范行業(yè)發(fā)展、懲處稀土違法行為提供法律依據(jù)。

構建稀土政策體系不僅要“立法先行”，而且還應“摸清家底”。雖然是稀土資源大國，但由于多年來的過度開采，我國稀土資源儲量快速下降。目前，有關我國資源儲量、品種分布和開采條件的研究很多，但結論不一，加之媒體上一些不客觀的報道，直接影響決策層的判斷。為此，要采用先進勘探技術，對包括近海大陸架在內(nèi)的我國稀土儲量和開發(fā)潛力進行科學、全面、系統(tǒng)的評估。同時，密切追蹤全球稀土資源開發(fā)的新動向以及發(fā)達國家為保障稀土供應而開展海外投資、技術研發(fā)、能力建設等方面的新進展，做到知己知彼，有的放矢。

2. 促進稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的建議

依據(jù)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，本著“動態(tài)調(diào)整”、“輸出與儲備雙管齊下”的基本思路，著力構建集“儲備政策、環(huán)保政策、財稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策”為一體的、促進稀土行業(yè)有序競爭、推動資源可持續(xù)開發(fā)利用的政策體系。

（1）加快建立儲備制度。目前，實行戰(zhàn)略性資源產(chǎn)品國家儲備已成為國際通行作法，世界大部分發(fā)達國家都對重要資源儲備采取了相應的戰(zhàn)略舉措。近年來，我國加大了戰(zhàn)略性物資的儲備力度，特別是在為應對國際金融危機推出的《十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃》中，不少產(chǎn)業(yè)都提出了原材料或產(chǎn)品收儲措施。這些政策措施的制定實施對促進行業(yè)恢復發(fā)展起到了積極作用，但由于我國很多行業(yè)的收儲制度出臺時間不長，在具體實踐過程中暴露出了一系列問題，集中表現(xiàn)在收儲主體不明確、儲備資金不到位、儲備對象投入時機選擇不當?shù)确矫妫绊懥苏叩膶嶋H效果。稀土作為重要的戰(zhàn)略性資源，行業(yè)內(nèi)部建立國家儲備制度的呼聲一直很高。構建稀土戰(zhàn)略儲備制度應充分吸收借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，綜合評估國內(nèi)外資源賦存條件、經(jīng)濟增長趨勢、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、國際市場需求變化以及替代技術發(fā)展等諸多因素，形成動態(tài)的儲備體系。稀土戰(zhàn)略儲備要以國家儲備為主導。同時，采取“官民結合”的模式，在國家戰(zhàn)略儲備基礎上，通過立法要求重點稀土企業(yè)在正常的商業(yè)儲備之外，承擔必要的戰(zhàn)略儲備義務。在儲備規(guī)模方面，稀土戰(zhàn)略儲備的規(guī)模和周期必須符合稀土元素及其各種氧化物的物理和化學特性，既要保障國家資源安全和國防軍事工業(yè)的應用，滿足經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的需要，又要考慮國際供求關系、資源利用效率以及替代潛力等因素，并根據(jù)國內(nèi)外形勢變化，適時進行動態(tài)調(diào)整。根據(jù)不同品種稀土元素的關鍵性，進行分類儲備。對南方離子型重稀土中的鏑、鋱等珍稀元素實行高度儲備，在保證國內(nèi)消費情況下，嚴格控制出口數(shù)量，并對部分礦區(qū)進行封存。對于北方的輕稀土資源，則以商業(yè)儲備為主。應設立稀土儲備專項資金和專門機構，形成儲備資金的良性循環(huán)機制，逐步完善稀土戰(zhàn)略儲備的管理體系。

（2）進一步強化環(huán)保政策。盡管在2011年環(huán)護部發(fā)布了《稀土工業(yè)污染物排放標準》，對稀土企業(yè)設立了嚴格的環(huán)境標準，但應該看到，這一標準是在加快行業(yè)整合、淘汰落后產(chǎn)能的背景下出臺的，這就決定了其適用范圍仍有局限性。該標準主要是配合稀土產(chǎn)業(yè)政策，重點針對稀土企業(yè)所造成的工業(yè)污染物中的水污染和空氣污染防治，而對于稀土開采、冶煉分離過程中造成的山體破壞、土壤退化、植被滅失、水土流失等局域性生態(tài)災難則缺乏約束力。今后，稀土環(huán)保政策調(diào)整要兼顧污染防治和生態(tài)修復，逐步將強制性資源保護、污染治理和生態(tài)恢復等方面的投入統(tǒng)一納入稀土企業(yè)的成本核算，以此帶動稀土產(chǎn)品價格形成機制的完善。為此，首先，進一步嚴格環(huán)境準入，對設立稀土開采和加工企業(yè)開展更為全面的環(huán)境評估，從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢；其次，加快開發(fā)推廣高效采礦、選礦工藝，改進尾礦資源利用技術，提高稀土資源綜合利用率；再次，不斷改進激勵機制，建立完善稀土企業(yè)綠色成本核算體系。鼓勵稀土企業(yè)自主開展環(huán)境治理，引導銀行等金融機構對稀土企業(yè)治理“三廢”的設備和技術投資給予信貸支持。同時，健全生態(tài)環(huán)境保護責任制度和環(huán)境損害賠償制度，加大環(huán)保監(jiān)管和執(zhí)法力度，對違法開采、嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的企業(yè)和個人予以嚴懲。另外，在稀土主要礦區(qū)和生產(chǎn)集聚區(qū)制定高標準的自然生態(tài)與環(huán)境保護規(guī)劃，逐步建立體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度，加大生態(tài)修復投入力度。

（3）不斷完善財稅政策。財稅政策在稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有重要作用。世界范圍來看，稅收工具是各國環(huán)境管制和資源領域應用最廣泛的手段之一。通過稅收調(diào)節(jié)，有助于建立以市場化為導向、能夠反映市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源價格形成機制。一方面，將國內(nèi)資源稅和環(huán)境稅上升為稀土政策的核心工具，適時調(diào)整資源稅，盡快試點環(huán)境稅，進而將稀土生產(chǎn)和出口規(guī)模控制的政策重心前移。一旦WTO對“稀土訴訟”作出不利于我國的判決，仍可以運用資源稅和環(huán)境稅這類更為市場化的政策工具進行稀土出口數(shù)量管理，保護資源和環(huán)境；另一方面，要把財政專項資金和稅收減免優(yōu)惠作為引導稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，充分發(fā)揮其促進產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化出口結構的作用。因此，一要適度上調(diào)稀土資源稅稅率，開展環(huán)境稅征收試點，加快推進稀土企業(yè)開采成本構成和稀土產(chǎn)品價格形成機制的合理化；二要進一步完善資源稅計征方式和依據(jù)，細化征收方式；三要擴大資源稅稅基。全面清理稀土開采加工等環(huán)節(jié)的各類規(guī)費，將礦產(chǎn)資源補償費、礦產(chǎn)管理費、礦山專項維護費等項目納入資源稅的征收范圍，由稅務部門統(tǒng)一征收和管理；四要建立穩(wěn)定的財政投入機制，重點支持填補國內(nèi)空白、市場潛力巨大、有重大示范意義的稀土材料開發(fā)和推廣，完善新材料產(chǎn)業(yè)重點研發(fā)項目及示范工程相關進口稅收優(yōu)惠政策。

（4）著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策。稀土產(chǎn)業(yè)政策的重點是自主創(chuàng)新和結構調(diào)整。圍繞著這兩個核心目標和關鍵任務，行業(yè)主管部門要加快制定國家中長期稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加強協(xié)調(diào)，逐步建立完善國家、地方、行業(yè)協(xié)會“三位一體”的行業(yè)管理體系和區(qū)域、部門聯(lián)動的監(jiān)管機制。在稀土產(chǎn)業(yè)技術政策方面，要加強基礎研究、應用技術開發(fā)和創(chuàng)新型人才引進培養(yǎng)，不斷優(yōu)化配置稀土科研資源，開展核心技術和關鍵設備聯(lián)合攻關，鼓勵稀土企業(yè)之間建立技術聯(lián)盟，組織實施稀土產(chǎn)業(yè)關鍵技術研發(fā)、科技成果產(chǎn)業(yè)化、應用示范等重大工程。同時，瞄準國際先進水平，立足自主技術，建立健全稀土產(chǎn)品標準、技術規(guī)范、檢測方法和認證機制，積極參與稀土國際標準制定，加強稀土專利技術和產(chǎn)品的知識產(chǎn)權保護；在產(chǎn)業(yè)結構政策方面，鼓勵各類資本投向稀土產(chǎn)業(yè)下游高附加值的應用領域，支持稀土企業(yè)開發(fā)應用綠色勘探開采技術和綠色生產(chǎn)工藝，引導稀土應用不斷向新能源、新材料等綠色、低碳領域拓展，加快淘汰落后工藝和生產(chǎn)能力，推動傳統(tǒng)稀土應用企業(yè)轉型升級，逐步構建開放式、網(wǎng)絡化的稀土產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分工體系；在稀土產(chǎn)業(yè)組織政策方面，進一步完善行業(yè)準入制度，遏制落后產(chǎn)能低水平擴張。以資源整合為契機，通過強強聯(lián)合、兼并重組，加快培育一批具有資源、規(guī)模和技術優(yōu)勢的行業(yè)龍頭企業(yè)，適度提高稀土產(chǎn)業(yè)上游環(huán)節(jié)的集中度，大力扶植稀土應用領域的中小企業(yè)向“專、精、特、新”方向發(fā)展，不斷改善行業(yè)市場結構和競爭秩序。

（5）適時調(diào)整貿(mào)易政策。鑒于中國在全球稀土資源儲藏、生產(chǎn)、消費和出口中的特殊地位，稀土貿(mào)易政策要牢牢把握、統(tǒng)籌兼顧“開放利用”和“合理限制”兩方面的政策需求。一方面，作為世界貿(mào)易大國和負責任的WTO重要成員，我國政府多次向國際社會承諾“中國絕不會封鎖稀土供給”，稀土也不應成為國際政治和外交工具。另一方面，稀土開采加工給中國造成了嚴重的環(huán)境影響和生態(tài)損害，中國政府為保護環(huán)境、實現(xiàn)資源可持續(xù)利用，而對稀土國內(nèi)生產(chǎn)消費和對外貿(mào)易采取適當?shù)臄?shù)量管理措施，是必要且合理的。在多邊貿(mào)易體系下，減少政府直接干預，以國際化視野和規(guī)范不斷調(diào)整完善出口政策工具，使之更加符合WTO相關規(guī)則是我國稀土貿(mào)易政策的首要任務。其次，開展多種形式的雙邊和多邊對話與交流，溝通信息，協(xié)調(diào)彼此立場，采取多元化解決貿(mào)易爭端的思路，維護稀土公平貿(mào)易秩序，共同推進世界稀土資源開發(fā)、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。再次，順應全球稀土供給多元化格局的發(fā)展，深入探討并主導推動建立“稀土輸出國組織”，打破國外買家對稀土市場控制，逐步形成合理的國際稀土價格形成機制和國際貿(mào)易規(guī)則。應進一步確立企業(yè)在稀土開放利用和國際合作中的主體地位。支持稀土企業(yè)充分利用國際創(chuàng)新資源，引進境外人才隊伍、先進技術和管理經(jīng)驗。鼓勵境外企業(yè)和科研機構在我國設立稀土新材料研發(fā)機構，引導外商投資企業(yè)投資稀土高端應用領域。合理開發(fā)國內(nèi)稀土資源的同時，鼓勵有條件的國內(nèi)企業(yè)“走出去”，輸出稀土開采加工技術，開發(fā)海外稀土資源，支持企業(yè)并購境外新材料企業(yè)和技術研發(fā)機構，開展國際化經(jīng)營，提升中國稀土企業(yè)的國際競爭力和市場影響力。

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The Development Strategy and Policy System Construction

of Chinas Rare Earth Industry

Yang Danhui

（Institute of Industrial Economics， The Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100836， China）

Abstract： Along with rapid growth of strategic emerging industries， the worldwide use of rare earth products has been keeping enlarging and international competition of rare earth is becoming fiercer in recent years. Therefore， it calls for the Chinese government to formulate its development strategy and policy system of rare earth industry. This article analyzed the development environment of Chinas rare earth industry and put forward suggestions to establish comprehensive strategy and policy system for sustainable use of Chinas precious rare earth resource and improving the whole-value-chain competitiveness of rare earth industry.

Key words： rare earth industry；development strategy；policy system