農民信息弱勢與農地流轉收益分配研究

夏玉蓮 曾福生

[摘 要]隨著城鎮化、農村工業化的發展，對土地資源的需求日漸增長，在農地非農化過程中，各類主體經常產生矛盾，這種矛盾的根源在于農地非農化主體之一的農民的信息弱勢地位，即存在農民信息獲取約束和信息分配約束。文章分析了這種弱勢存在的原因：農民自身知識水平約束、土地信息披露制度不完善以及政府與土地受讓人之間的權錢交易，同時，還分析了這種信息弱勢衍生出的土地收益分配中其他主體障礙。要化解這種弱勢問題，作者提出了內部強化機制和外部優勢機制并存的路徑。

[關鍵詞]農地非農化；收益分配；農民信息弱勢

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）08-0062-04

自家庭聯產承包責任制實施以來，農民內部自發的非正規土地流轉就開始涌現，它促使土地資源向種田能手集中，使不愿意種地的農民參與到工業化、城市化建設中。農地非農化就是農村土地通過租賃、承包、轉讓、合作等方式，依賴土地金融機構或其他中介機構，形成土地交易市場同時產生土地增值的過程。在農地非農化中，村集體、地方政府和市場需求者壓低租金、強制流轉土地以及截留、挪用土地增值收益等導致的土地承包糾紛、土地補償收益糾紛經常發生，這些都可以歸結為農地非農化收益分配中矛盾的表現，大都是對農民利益侵犯的主要體現。這些矛盾的具體原因多種多樣，如受制于我國農村自然條件和農民自身知識水平；土地所有權和使用權相分離；土地價格計算方法差異；集體土地必須先由政府“低價征用”才可以出讓給土地需求者使用（即“一征一出” 的征用機制）等[1]；但受我國經濟體制影響，以土地為依托的土地財政與土地金融使得土地問題異常復雜，土地流轉背后牽涉到一系列的利益關系鏈條，包括中央與地方、地方與企業、地方與銀行、企業與銀行、企業與居民等。在這些圍繞土地問題而衍生出的利益關系主體之間，各方都有著關心土地問題的強烈動機和愿望，但是農民的這種動機和愿望并沒有得以體現，尤其是農民在維護自身利益時與企業、地方政府在利益博弈中處于信息劣勢地位。因此，從信息經濟學上看，農民信息弱勢才是最根本的原因。

一、我國農地非農化收益分配中農民信息弱勢的約束條件

農民信息弱勢是一種社會問題，即農村人口具有信息貧乏的弱項。農民的社會地位、受教育程度以及地域性特征，致使其擁有和使用信息的權力和能力不同，由此產生了信息不對稱和信息不公平的現象。所以，信息貧乏的弱項在農地非農化中使農民成為了弱勢主體，即信息弱勢在土地流轉中被轉化成為利益弱勢。而農民主體的信息弱勢是相對于其他主體的信息強勢而言的，即政府、集體和市場成為了信息強者，也是農地非農化中收益分配的強勢主體。信息強弱的評價主要表現為信息資源的獲取和信息資源的分配兩個方面，因此我們可以把農民信息弱勢問題歸因為信息獲取約束和信息分配約束。

（一）信息獲取約束

農民信息獲取約束主要來源于3個方面：一是受教育水平。農民受教育水平低是導致農民信息獲取弱勢的最直接的原因。我國農民整體文化素質和教育水平相對低，對農地非農化中的未來收益不了解，不能看清土地問題的內核與根源，導致盲目的偏信集體負責人使農民在農村土地流轉機制中利益損失。二是信息獲取工具。農村經濟發展落后，網絡化、信息化水平低，信息傳播速度慢，農民對信息工具的駕馭能力不強，無法閱覽獲取各種信息。三是信息來源渠道。財政兩級分化后，地方政府通過出讓土地能夠獲得出讓金及稅費收入，拉動房地產、基礎設施建設，在短期內于地方政府而言是一種多贏選擇，因此，地方政府對土地流轉收益分配問題常采取“捂”“收”等方式隱瞞土地交易中某些關鍵信息，幫助土地受讓人，刺激土地需求者的購地行為；另一方面，政府在土地流轉中是監督者、執行者的角色，很多政府官員和部門依賴行政權力在土地交易中成為利益獲得者卻沒有真正承擔政府責任，使得土地信息渠道不通。此外，農民處于相關政策信息的末端，也使得農民對各項信息的獲得具有明顯的滯后性。

（二）信息分配約束

信息分配約束的主要原因在于土地市場的壟斷特性。在我國土地征用權是一項國家行政權力且以客觀存在的公共利益為前提條件的，政府或者集體對于土地市場信息具有絕對優勢；土地受讓人作為自身利益的最大化追求者，對獲得土地使用權后的土地用途及升值空間大多做過科學評估，但農民對于土地流轉后的收益并不了解。這種土地受讓人與農民的土地信息不對稱導致了土地流轉利益分配不公平，而政府處于監督地位有所了解卻沒有告知農民的義務，進而加劇了擁有大量土地信息的經濟主體的機會主義行為，即政府尋租或者市場中介尋租。因此，土地流轉過程中信息公開的立法不足且缺乏權威性，許多的程序、救濟措施空白，使得受讓人披露的信息內容缺陷，導致了信息分配失衡。其二就是農民主體地位弱化。農民主體地位弱化和農民話語權不強息息相關。農民的土地主體地位讓位于政府或者集體的主體地位，再加上農民話語權不強，在土地交易中議價權虛位，農民在土地收益分配中處于被動地位。此外，缺乏有效的監督，監督僅停留在系統內部也是農地非農化收益分配中信息約束的原因。

二、農地非農化收益分配中農民信息弱勢的衍生障礙

根據純理性人假設和利潤最大化假設，從各利益方角度考慮，土地利益分配矛盾不可避免，雙方的和諧程度取決于信息的均衡度。因而農民信息弱勢是農地非農化中農民利益損失的根源，這種信息弱勢使農地非農化中的權利—收益不對稱：政府或者集體是農村土地權利的代表者，即權利的實際控制者；市場主體在土地市場中具備流動性和主動性，主導著農地非農化流轉的模式和進程，成為了第二層次的既得利益者；而農民由于信息約束成為了利益損失方，這種信息弱勢也給農地非農化衍生出多層障礙，表現在農民與集體、農民與政府以及農民與市場需求者之間。

（一）集體主體障礙——是否合法征地

農民與村集體的利益關系是土地承包合同關系和無償的委托代理合同關系，農村集體土地的所有權歸集體，在土地征用過程中，政府依靠土地征收權，在支付征地補償費或者由用地者先行墊付征地補償費后，強制性地取得集體所有的土地并將之轉為國有土地，然后再按照建設用地規劃許可的土地用途予以統一供應，這是我國農村土地流轉的一般程序[2]。其中涉及的利益因素有：農戶成本，包括農戶的承包成本和放棄的務農收益；集體收益，就是農戶支付的承包成本及截留的部分地租；而集體的成本則是組織農戶的組織成本，農民的收益就是所能獲得的補償。因此，農地非農化中農民主體風險之一為集體是否合法征地，也就是農民是否成為集體主體障礙取決于農民信息弱勢是否阻礙其判斷集體主體征地的合法性。從表1中可以看出，集體合法征地，給予合適的補償，農民合作，這是最佳的狀態，最利于農村經濟的發展；集體非法征地，農民合作，農民的收益為-1，集體則獲得2個單位的利益；而如果集體合法征地，農民對抗，農民最終獲得本應得到的1個單位的利益；反之，集體非法征地，農民反抗，有兩種情況：一種是雙方都放棄，收益不發生變動，即零和游戲；另一種是雙方持續對抗，出現對抗成本和社會負效應。但是農民的“無私性”和“無知性”使他們難以辨別政府征地的合法性，即農民存在單純善良和信息弱勢特性；一旦非法征地或不合理補償，農民將受到很大損失，失去土地貨幣化保障功能轉化的機會。

（二）政府主體障礙——是否截留政策

在農地非農化中，政府的主體功能是管制、保護、開發土地資源，引導土地合理流轉，追求最優的土地資源配置滿足城鎮化、工業化和農業現代化發展需求。土地流轉中的農戶與政府，從市場的角度看，他們之間不存在任何利益關系；從組織治理的角度看，是治理者與被治理者的關系。其中涉及的利益因素有：政府的收益是由尋租收益和稅費收益組成，其成本主要為一定的法律、行政成本；農戶的成本，就是被政府及其干部侵占的流轉隱性成本，這也是政府收益的一部分，農戶不獲取收益，政府不付出成本。因此，不意味著在何種情況下，政府都會非常積極監督和推動土地流轉。也就是農民是否成為政府主體障礙取決于農民信息弱勢是否促使其判斷政府主體功能缺失。就政府與農民主體而言，雙方的博弈如表2所示，政府不截留政策，嚴格按照相關規定管理土地，農民積極支持政府的土地征用工作，土地資本增值，雙方獲益分別為1，如果在政府截留政策的情況下農民給予積極合作，那么農民主體遭受損失，收益為-1，政府則獲得1個單位或者更多收益；而如果農民對抗，那么在不截留政策或者截留政策的情形下，由于農村土地所有權歸為農村集體，理論上分析最終農民仍然可以獲得應得的部分，即1個單位收益。但政府與村集體往往存在主體同一，農民處于政策末端的信息弱勢地位，最終農民主體利益受損。

（三）市場主體障礙——是否合理補償

農戶與市場主體（土地需求者或受讓人）的利益關系，是以土地承包經營權租賃為內容的合同關系，其中涉及的利益因素有：農戶的成本，包括損失的土地農業收益以及評估地租成本；農戶的收益，包括租金收入、從事非農產業取得的雇工工資收入等；受讓人的收益包括土地使用權的資本收益以及流轉顯性成本；受讓人的成本，包括租金、農業稅費負擔和支付給村集體、政府的居間費用和管理費用。收集土地信息、完成流轉程序所付出的成本，實際上一般是由受讓人與農戶分擔，是其共同的成本。也就是農民是否成為市場主體障礙取決于農民信息弱勢是否阻礙其得到合理的成本補償和利益分配。如表3所示，在土地市場求過于供的情形下，合理補償與農民合作是效益最大化的選擇，土地通過資本化途徑增值，各自獲得1個單位收益；若存在市場主體沒有進行合理的補償，但由于政府主體、集體主體因素以及農民信息弱勢問題的存在農民主體仍然選擇合作，那么最終導致農民利益受損，對整個經濟社會的長遠發展不利；而若農民反抗，如由于對土地的情感因素、依賴土地提供生活保障等不參與流轉，不管市場主體如何行為，土地都無法完成資本化增值，收益均為0。

三、農地非農化收益分配中農民信息弱勢的化解機制

根據前面對農地非農化中農民地位與角色分析可知，農民信息弱勢使土地流轉受阻、容易激化各方矛盾。要化解農地非農化中出現的種種矛盾，就要改變農民在土地流轉中的弱勢地位，增強農民對于土地流轉信息的獲取能力，借鑒內部強化機制和外部優化機制促使多方配合，從微觀到宏觀、內部到外部不斷的完善土地收益分配制度。

（一）內部強化機制

農地非農化中收益分配矛盾的根源是農民信息弱勢引致的農民利益受損。解決這一問題的關鍵是積極完善土地市場，提高農民自身的知識水平，培養農民的市場經濟意識，讓農民具備能夠自我決策的能力。除此之外，問題的核心在于強化農民在農地非農化利益分配中的主體地位。只有改變農民的被動局面，讓農民真正成為土地的主人，才能更好的消除農民信息弱勢。因此，必須明確好農民參與農地非農化的幾項主要權利：一是參與權，這是農民參與農地非農化收益分配的最基本前提。土地對農民具有經濟功能和社會保障功能，任何有關土地的政策都會牽涉到農民現在和未來的生活，因此，任何土地制度的出臺都必須征得農民的同意，在農民自愿的原則上開展。二是知情權。農民有權利要求政府和相關權利人對土地的利用、管制等進行信息公開，相關部門和人員不得進行隱瞞。三是農民對重大項目實施過程的監督權。農民的監督權能防止政府和土地受讓人之間的勾結，防止利益尋租。此外，必須豐富農民利益表達的渠道，設置專門的機構進行土地利益協調，出臺相關法律法規指導利益分配，真正實現土地增值，農民增收，農業增產。

（二）外部優化機制

農地非農化流轉收益分配在內部機制完善的情況下，也應當重視利益分配的外部機制，土地利益分配涉及到各級地方政府、土地估價與管理部門、網絡媒介、中介結構、信息服務機構、教育培訓機構等。其中包括信息政策援助、信息教育援助、信息服務援助、信息資源援助、信息技術援助等。首先是土地信息政策援助。主要是指中央和地方政府機構要對相關土地制度的設計目的和具體內容及時進行公開、解釋，以便農民更好的了解土地政策動態，這些制度涉及土地登記制度、土地用途管制制度、土地交易制度、土地征用制度、土地融資制度、土地征用補償制度以及土地監察制度等。其次是土地信息技術援助。土地估價部門和管理部門對于土地價格的具體核算辦法應給予解釋，讓農民真正了解土地的價格構成，從而獲得自身合理的部分。其三是土地信息資源援助。網絡媒介和中介機構也要發揮其社會效應，及時把土地的相關信息資源公開化、公眾化，成為一項共享資源。其四是土地信息教育援助。這一部分主要由相關教育機構承擔，通過教育補充農民的土地市場知識，了解土地市場中各相關方的優劣勢、土地估價方法、土地運作模式、土地資本化經營方式等，讓其能更好的參與土地利益分配，保障自身利益。其五是土地信息服務援助。農民主體量大而分散，由于個人知識的有限性，各種專業的服務機構和信息中心通過專業化手段搜集大量的土地買方和賣方信息，提供專業的土地信息服務，借鑒土地服務援助更進一步拉伸信息的寬度和深度（見圖1）。

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A Study on the Farmers Disadvantaged Information

and the Distribution of Farmland Conversion Income

Xia Yulian ，Zeng Fusheng

（Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）

Abstract： With the development of urbanization and rural industrialization， the demand for land resources is growing， and different subjects often appear contradictory in the process of the rural land conversion. This contradiction is rooted in farmers vulnerable position， that is， there is information acquisition constraints and information distribution constraint to farmers. The paper analyzed the causes of the current situation as the constraints of farmers own knowledge， the imperfect land information disclosure system and the rights and money transactions between the government and the land assignee. Meanwhile， the paper also analyzed other main obstacle derived from this disadvantaged information in the process land benefits distribution .To solve this problem， this paper proposes an approach which requires a co-existence of both internal strengthening mechanisms and external advantaged mechanism .

Key words： farmland conversion；distribution of income；farmersdisadvantaged information

（責任編輯：李 萌）