淺析嚴控“三公經費”的財務預算管理

孫晉剛

黨的十八大召開以來，社會風氣煥然一新。本文試圖從預算管理的概念出發，結合“八項規定”落實，分析“三公經費”財務預算管理中存在的問題，并提出實施建議。

一、概述

（一）預算的概念

預算是以計劃的形式具體地、系統地反映經濟資源配置，在預測和決策的基礎上，按照選定的經營目標和內容，對各單位未來的經營規模、營業收入、成本費用等有關方面的具體內容以計劃形式系統列出，以便有效的組織和控制經營活動，實現經營目標。

（二）預算的作用

預算管理的推行，能使高層管理者的職能逐漸集中于對資源的長遠規劃與對下級的績效考核上，明確并量化政府工作目標，規范各項費用的管理控制，落實各責任主體的責任。其作用主要表現為：

1.激勵作用。明確的關鍵業績預算指標可以使執行者的日常工作目標與預算整體目標緊密地結合在一起，促使工作人員自覺地調整、約束自己的行為，提高工作效率，確保政府戰略目標的最終實現。

2.目標作用。能夠細化政府發展規劃和費用控制目標，有利于實現以上目標的監控執行。

3.協調作用。將有助于政府與社會民眾的相互交流與溝通，增進相互之間的了解，打造和諧的社會關系，增強執政黨的凝聚力。

4.控制作用。通過合理分配資源，強化內部控制，發現管理中的漏洞和不足，實現厲行節約目標。

（三）實行預算管理的必要性

1.新時期新環境的要求。2012年12月4日，習近平總書記主持召開中共中央政治局會議，審議通過了中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定。規定內容是：中央政治局全體同志要改進調查研究，到基層調研要深入了解真實情況，向群眾學習、向實踐學習，多到困難和矛盾集中、群眾意見多的地方去，切忌走過場、搞形式主義；要輕車簡從、減少陪同、簡化接待，不張貼懸掛標語橫幅，不安排群眾迎送，不鋪設迎賓地毯，不擺放花草，不安排宴請。這是實實在在的舉措，落實在財務上，就要加強預算管理。

2.協同各方利益關系的要求。當前，社會輿論日益發達，特別是網絡媒體的興起，社會價值觀的日益多元化，對政府的監督越來越嚴厲。而預算管理體系的建立就把問題集中到預算的制定和執行上來。

3.實現偉大中國夢的要求。預算管理作為一種控制機制和制度化的程序，一個健全的預算制度實際上是完善的政府職能的體現，預算制度完備是確保實現政府職能的重要保證，也是實現可持續發展、圓偉大中國夢的體現。

二、“三公經費”管理存在的問題

從目前的情況來看，政府的財務預算管理注重事后的財務分析和監督，財務預算管理意識不高，主要表現為：

（一）預算意識不足，預算制度不全。在制定措施時，預算管理缺乏求細意識，降低了預算管理效率，預算管理工作的組織、流程、職責有待明確，預算管理的權威性也亟須加強。此外，預算管理的制度建設不夠，一些預算的全面性無法體現，制度建設方面，沒有建立相應的預算制度保證各項預算工作的實施。

（二）“三公經費”概念不夠清晰、口徑不一致。目前，社會公眾對“三公經費”的認識還是不夠全面的，有的甚至將其視為政府部門工作人員公款出國旅游、公車私用和公款吃喝的同義詞。這個情況，既反映在各部門“三公經費”預算編制口徑不盡相同，也反映在預算批準的標準不統一方面。以上這些問題容易導致對 “三公經費”認識和理解上的混亂，影響預決算公開效果和政府公信力。

（三）場景與方法相對簡單，技術手段存在差距。在編制預算時，預算場景與宏觀經濟、市場競爭變量之間缺少必要聯系，預算場景相對簡單，缺少橫向可比性部門的預算指標。預算分解尚未從產品、客戶等維度全面開展，預算管理難以有效對經營決策發揮支持作用。同時為降低預算完成難度或爭取盡可能多的財務資源，預算松弛現象較為突出，預算編制偏離度過大，內部預算信息傳遞失真。

（四）激勵機制不足，未能使公務員的能動性得到充分發揮。政績考核指標對工作人員的定性、定量考核和收入掛鉤不同步，缺少激勵，預算激勵機制與實施政府職能的聯系較小，忽略了政府服務和穩定發展的預算指標；預算激勵機制考核指標體系比較簡單。

三、加強“三公經費”管理的對策建議

（一）建立科學合理的預決算和支出公開制度，強化公眾和社會監督力。把三公經費預決算拿出來“曬一曬”，讓公眾對三公經費算一算、比一比，問一問三公經費支出的公平、公正和科學性。公開不能籠統，要詳細分類列出，一目了然，使各部門公務行為置身于社會的監督之下。

（二）加大懲處力度，明確不當三公消費的法律責任。建議有關部門將行政支出成本考核結果同黨政領導干部職務升遷、獎懲緊密結合起來，將整治公務員的公款消費和揮霍浪費行為，列入政府法制建設計劃，盡快明確公款消費的法律或制度責任，使治理三公消費有規可依。

（三）堅持厲行節約理念，建立三公經費支出預警機制。紀檢、監察、財政、審計等部門應加大聯合檢查力度，對各單位財政資金支出審批、報銷、核算實行源頭審核控制，建立對三公經費支出的季度性預警提示，督促各部門嚴格執行三公預算，嚴防支出超標。各單位要結合自身實際，制定并完善單位三公經費管理和公示制度，并切實落到實處。

（四）推行公務卡制度改革和公務用車改革。建議各部門制定完善的公務卡結算制度，實現公務卡結算全覆蓋，使每一筆公務支出都能查詢，杜絕虛假發票報銷，增強對各部門公務支出的約束力，提高社會公眾和審計監督的質量和效率。在公車改革方面，嚴格貫徹中央關于公車改革的各項精神，按照政府的運作模式和市場經濟規律，逐步壓縮各部門現有公車數量規模，加大從市場上購買公車服務的比重，積極引入社會監督，對不同類型公車進行明確標記，并對其使用時段、使用范圍、使用規定及油耗修配情況等定期向社會公眾公示、公開。