SPS協(xié)定中的科學(xué)證據(jù)及預(yù)防原則

辛芳　王幸榮

自入世以來，我國農(nóng)產(chǎn)品的出口多次受阻于SPS措施。到2005年，42%的農(nóng)產(chǎn)品、食品出口受到國外SPS措施的影響，其直接損失與當(dāng)年出口額之比為26.7%，機(jī)會損失與當(dāng)年出口額之比高達(dá)96.6%。一國要采取SPS措施首先要確定實施該措施有科學(xué)依據(jù)，這就是科學(xué)證據(jù)原則在SPS協(xié)定中的體現(xiàn)。但當(dāng)科學(xué)證據(jù)不充分時，成員國可以采取臨時措施，這被看作預(yù)防原則在SPS協(xié)定中的體現(xiàn)。

科學(xué)證據(jù)原則和預(yù)防原則的內(nèi)容

《sPS協(xié)定》的科學(xué)證據(jù)原則主要體現(xiàn)在協(xié)定的第2.2條。其規(guī)定，各成員應(yīng)確保任何動植物檢疫措施的實施不超過為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的限度，并以科學(xué)原理為依據(jù)，如無充分的科學(xué)證據(jù)則不再維持，但第五條第7款規(guī)定的情況除外。該條款規(guī)定了兩方面的內(nèi)容，前半部分規(guī)定了成員的義務(wù)，后半部分規(guī)定了該義務(wù)在一定情況下的例外。在WTO的司法實踐中，成員間的爭議主要起因于對該規(guī)定的不同理解上，本文將結(jié)合案例進(jìn)行具體分析。

科學(xué)依據(jù)是SPS協(xié)議的首要標(biāo)準(zhǔn)，是一切檢疫規(guī)則的基石。根據(jù)SPS協(xié)議，科學(xué)依據(jù)來源于兩個方面：一是協(xié)議指定的三大國際機(jī)構(gòu)制定的國際標(biāo)準(zhǔn)；二是在沒有國際標(biāo)準(zhǔn)或者某一成員國想要制定高于國際標(biāo)準(zhǔn)的SPS措施時，則必須進(jìn)行相關(guān)的風(fēng)險評估。

在有關(guān)科學(xué)證據(jù)不充分的情況下，協(xié)議第5條第7款規(guī)定，成員可根據(jù)現(xiàn)有的有關(guān)信息，包括來自有關(guān)國際組織以及其他成員方實施的動植物檢疫措施的信息，臨時采用某種動植物檢疫措施。在這種情況下，各成員應(yīng)尋求獲得額外的補充信息，以便更加客觀地評估風(fēng)險，并相應(yīng)地在合理期限評價動植物檢疫措施。此條款允許成員方在有關(guān)科學(xué)證據(jù)不充分的情況下采用臨時性的衛(wèi)生和植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)議。第5.7條第一句話包含適用于臨時措施的兩個標(biāo)準(zhǔn)“在對風(fēng)險進(jìn)行客觀評估”，而“有關(guān)科學(xué)證據(jù)不充分”的情況下采取臨時措施；在“可獲得的有關(guān)信息基礎(chǔ)”上采取臨時措施。我認(rèn)為該款是預(yù)防原則在協(xié)議中的體現(xiàn)，可以將預(yù)防原則作為他們采取相關(guān)SPS措施的依據(jù)，而且有被告方直接以預(yù)防原則為依據(jù)來抗辯。

目前WTO對于預(yù)防原則的含義和范圍問題還沒有達(dá)成共識，但存在一個共同被提及的說法，即“當(dāng)任一活動對人體健康及環(huán)境產(chǎn)生傷害的威脅時，預(yù)防原則即應(yīng)實行，縱令其間科學(xué)上的因果關(guān)系尚未完全建立”。具體來說，預(yù)防原則是指當(dāng)對人體健康及環(huán)境產(chǎn)生高風(fēng)險時，預(yù)防措施應(yīng)即介入，不論事實上科學(xué)證據(jù)充分與否。那怎么證明處于這種情況呢？這就產(chǎn)生了預(yù)防原則的另一特色，那就是“一旦科學(xué)上的不確定性存在，我們即將舉證責(zé)任由原應(yīng)證明因果關(guān)系存在的科學(xué)家身上，轉(zhuǎn)由采取危險措施者負(fù)擔(dān)”。迄今為止，WTO對于如何適用預(yù)防原則采取了較為保留的態(tài)度，用預(yù)防原則來主張其做法的SPS措施很難得到WTO成員方的一致認(rèn)同。

兩原則在實踐中的運用

那這兩個原則在實踐中又是怎么應(yīng)用的呢？WTO爭端解決機(jī)制對SPS措施案例的審理和裁決，無疑在這方面為我們提供了很好的借鑒。雖然從嚴(yán)格法律意義上講爭端解決機(jī)構(gòu)的裁決僅具有個案性，但實際上卻具有“先例約束”的效力。我們將結(jié)合具體案例對這兩個原則的運用進(jìn)行分析。

（一）歐共體荷爾蒙牛肉案

1980年在意大利發(fā)生了令人震驚的荷爾蒙事件。肉牛飼養(yǎng)者為了提高經(jīng)濟(jì)效益在飼養(yǎng)過程中普遍使用荷爾蒙為肉牛催肥，荷爾蒙含量很高的注射部位進(jìn)入了制造嬰兒食品用的牛肉，使嬰兒出現(xiàn)異性特征。因此自1981年開始，歐盟相繼通過一系列指令，禁止使用荷爾蒙添加劑的牛肉進(jìn)口到歐盟市場。歐共體的禁令頒布以后，引起美國牛肉生產(chǎn)者的強(qiáng)烈不滿。在美國，很多農(nóng)場也使用荷爾蒙添加劑飼養(yǎng)肉牛。但是，美國農(nóng)場主使用的方法和歐洲不同，是通過荷爾蒙緩釋裝置固定在牛耳朵后面，它會自動緩慢而均勻地釋放荷爾蒙，使飼料發(fā)揮更高的效益，牛耳朵在美國是不作為食品的，所以也就不會發(fā)生意大利的悲劇。美國生產(chǎn)者認(rèn)為，歐共體不加區(qū)別地一律禁止銷售用荷爾蒙添加劑飼養(yǎng)的牛肉，對美國生產(chǎn)者不利。

關(guān)于科學(xué)證據(jù)方面，絕大多數(shù)的科學(xué)觀點都表明人類食用使用催生性荷爾蒙飼養(yǎng)的動物肉類并無健康風(fēng)險，但在歐共體組織的研討會上，有一個叫盧西爾的博士認(rèn)為，催生性荷爾蒙的使用會使乳腺癌的發(fā)病風(fēng)險增加大約一百萬分之一。那么這就存在一個問題：科學(xué)證據(jù)是否包含非主流科學(xué)家的意見呢？這引起了諸多爭議，學(xué)者的意見也不統(tǒng)一。上訴機(jī)構(gòu)對于是否包含非主流科學(xué)家的意見陳述也極為模糊。此案中人類使用含有荷爾蒙的動物肉類并未對人類生命產(chǎn)生威脅，因此上訴機(jī)構(gòu)最終采用的是主流性的科學(xué)觀點。

在預(yù)防原則方面，本案中的專家組和上訴庭對它的地位都沒有給出明確的定位，但二者都聲稱其要素已被寫進(jìn)第5條第7款之中。按照上訴機(jī)構(gòu)的話說，各種因素，包括成員建立自己適當(dāng)?shù)男l(wèi)生保護(hù)水平的權(quán)利，都證明了預(yù)防原則已在SPS協(xié)定的不同規(guī)定中得到了體現(xiàn)。

（二）轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品案

早在20世紀(jì)80年代中期，轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)時，其巨大的收益和巨大的風(fēng)險及不確定性就引起了世界的高度關(guān)注。美國是轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的積極倡導(dǎo)者，并在該領(lǐng)域取得了絕對的技術(shù)優(yōu)勢。在對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的風(fēng)險進(jìn)行評估時，美國傾向于采取一種產(chǎn)品方法，即認(rèn)為將該技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不必然會導(dǎo)致風(fēng)險的發(fā)生，而只有當(dāng)其終端產(chǎn)品與傳統(tǒng)的非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品有實質(zhì)性差別時，才應(yīng)對其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。歐盟及其成員國對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的態(tài)度則相對保守，特別是在“瘋牛病”等公共衛(wèi)生事件發(fā)生之后，歐洲人對食品安全的緊張神經(jīng)一刻也未松弛過，以至于有人驚呼歐洲在轉(zhuǎn)基因技術(shù)的商業(yè)開發(fā)方面已全面落后于美國。

歐共體頒布了“2001/18號指令（Dkrective 2001/18）”，并另外頒布了規(guī)范“新穎食品和新穎食品成分”的“258/97號條例（Regulation 258/97）。上述指令要求歐共體對生物技術(shù)可能造成的人類健康和環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行個案評估，以此為基礎(chǔ)來決定是否許可某一生物技術(shù)產(chǎn)品的銷售。2003年8月18日，美國聯(lián)合加拿大、阿根廷兩大生物技術(shù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國正式向世貿(mào)組織提出申訴，指責(zé)歐盟對生物技術(shù)產(chǎn)品的進(jìn)口禁令“沒有科學(xué)依據(jù)”，違反了世貿(mào)規(guī)則，要求組建WTO爭端解決小組，對歐盟的做法作出裁決。2006年9月29日，WTO公布了最終裁定。WTO爭端解決專家組認(rèn)為，歐盟在采取其認(rèn)為的保證食品安全的貿(mào)易管制措施的過程中，明顯出于政治利益的考慮而非科學(xué)的充分論證，違反了SPS協(xié)定。這個裁定具有重大意義，它肯定了科學(xué)評估在評價健康狀況和環(huán)境風(fēng)險的中心地位，優(yōu)先于國際食品安全的一般規(guī)定。

對于預(yù)防原則，盡管環(huán)境公約和宣言中明確規(guī)定或蘊涵著此原則，一些國家在國內(nèi)層面上也在參考和應(yīng)用，但一直沒有一個國際法庭的權(quán)威裁定適用此原則。因此，預(yù)防性原則是否成為一個公認(rèn)的一般準(zhǔn)則或通用國際法的爭議仍在進(jìn)行。本案的專家小組沒有試圖解決這一問題，也沒有必要這么做。專家小組最后認(rèn)定，沒有必要依賴一些特別規(guī)定，如《生物多樣性公約》、《生物安全議定書》等來解釋本爭端中的WTO協(xié)定，并以解決條件尚未成熟為由，回避了預(yù)防性原則的法律地位。專家組的這一結(jié)論，給有關(guān)的國家構(gòu)建適用于本國的轉(zhuǎn)基因安全管理體制留下了空間。

在《sPs協(xié)定》的運用過程之中，規(guī)定以科學(xué)證據(jù)作為分水嶺，對于維持公共衛(wèi)生措施的主權(quán)和保護(hù)貿(mào)易自由化的目標(biāo)是非常明智的做法。預(yù)防原則作為一項國際法的原則，其法律地位仍存有爭議。但是隨著一些高科技、高風(fēng)險產(chǎn)品的出現(xiàn)，預(yù)防原則會得到適用，這只是時間的問題。因此，中國作為《SPS協(xié)定》的締約國，應(yīng)該充分注重以往案例中已經(jīng)發(fā)展出來的一些對協(xié)定規(guī)則的理解。

編輯 趙麗芳