政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)視角下公眾滿意度分析

熊丹 華陽

摘要：本文闡述了將公眾滿意度引入政府績效審計的必要性，對比英、美政府績效審計中公眾滿意度使用情況，結(jié)合我國實際，借鑒英、美經(jīng)驗，采用因子分析法從公平性、環(huán)保性、效率性、經(jīng)濟性及效果性等五個角度對公眾滿意度進行定性與定量分析。

關(guān)鍵詞：政府績效審計；公眾滿意度；因子分析法

一、將公眾滿意度引入政府績效審計的必要性

（一）強大的公眾社會影響力使得政府績效審計離不開公眾滿意度

“水能載舟，亦能覆舟”，社會公眾作為政府服務(wù)的最主要對象，具有強大的社會影響力。只有社會公眾滿意，政府才得以存在及發(fā)展。當(dāng)前，我國政府辦事不公開、不透明事件時有發(fā)生，常導(dǎo)致許多違法違紀(jì)問題發(fā)生，伴隨著網(wǎng)絡(luò)、新聞等對貪污犯罪事件的挖掘報道，致使公眾對政府越來越不信任、越來越缺乏安全感。引入公眾滿意度評價政府績效審計，有利于保證政府部門公開和透明化運作，恢復(fù)民眾對政府的信心及信任。

社會公眾具有強大的影響力，將公眾滿意度引入政府績效審計之中，有利于促進政府展開公平正義行政活動，促使人民平等，促進政府部門傾聽群眾心聲，避免朝令夕改的尷尬場面發(fā)生，促進政府、經(jīng)濟及社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（二）將公眾滿意度引入政府績效評價有助于保障公民權(quán)利不受侵犯

新公共管理運動形象地將政府比擬為提供服務(wù)的“公司”，將群眾比擬為接受服務(wù)的“顧客”，倡導(dǎo)政府機構(gòu)提供讓人民滿意的服務(wù)。因此，政府部門及工作人員應(yīng)站在公眾角度而非官僚機構(gòu)立場考慮問題，以追求顧客最大滿意為目標(biāo)。只有能夠提供滿足公眾的消費需要的服務(wù)，才是真正達(dá)到績效要求的政府。因此，政府績效審計必須借助于社會及公眾等的參與，社會和公眾的滿意程度是評判政府機構(gòu)績效的全面性、綜合性、終極性的尺度，政府績效必須借助市場檢驗，定期征求公眾滿意度及建議，以提高服務(wù)效益，構(gòu)建公眾滿意的責(zé)任型政府。

從政府管理環(huán)境來看，隨著社會的高速發(fā)展，人民對政府的要求也不斷提高。但是公眾參與政府行為決策的渠道與積極性并未顯著增加。政府權(quán)力膨脹，官僚主義以及腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，公眾的合法權(quán)益受到侵害。若任由其自身制定績效審計標(biāo)準(zhǔn)難以保障審計結(jié)果的公正性，對于政府的責(zé)任是否行使到位，人民群眾最具有發(fā)言權(quán)。將公眾滿意度引入政府績效審計有利于保障公眾權(quán)力不受侵犯。

（三）政府部門職能的改進離不開公眾監(jiān)督

人民群眾對政府的監(jiān)督與評判有利于推進對政府責(zé)任行政的實施。將公眾滿意度引入政府績效審計體系中，有利于時刻督促政府部門工作人員謹(jǐn)記憲法至上和民主行政原則，時刻為公眾服務(wù)。同時，政府官員是公共行政權(quán)力的直接掌控者，擁有龐大官僚主義和權(quán)力擴張欲望，容易導(dǎo)致政府權(quán)力行為與公眾訴求不一致、權(quán)力和義務(wù)不匹配。引入公眾滿意度評價政府績效審計有助于保障行政權(quán)責(zé)一致。將公眾滿意度引入政府績效評價之中，使得對政府責(zé)任的實施情況評價不再是自己評價自己，而是政府與群眾相互有溝通，相互促進相互發(fā)展提升的具有回應(yīng)性的行政。公眾監(jiān)督促使政府部門行權(quán)不偏離公眾訴求，不斷改進政府職能。

二、英美等國公眾滿意度應(yīng)用情況

（一） 英國政府績效審計中公眾滿意度應(yīng)用情況

在英國，審計職能一直都不僅限于檢查財政違規(guī)情況，同時還注重防范資源的浪費，重視績效考核。從1983年開始，英國中央政府與審計委員會共同制定了由審計委員會績效指標(biāo)（Audit Commission Performance Indicators）、最佳價值績效指標(biāo)（BVPIs）、地方績效指標(biāo)（LPIs）及其他績效指標(biāo)組成的“The Family of BVPIs”績效評估指標(biāo)體系。

為了使居民能夠?qū)Φ胤秸?wù)進行監(jiān)督評價，使地方政府更加客觀地評價自身活動及績效成就，使中央政府客觀比較分析各地方政府績效成果，通過評估促使政府改進服務(wù)，英國政府在“最佳績效指標(biāo)”2005/2006版中引入公眾滿意度。最佳績效指標(biāo)包含一般性指標(biāo)及所提供服務(wù)的分類指標(biāo)。公眾滿意度主要應(yīng)用于分類指標(biāo)中。

分類服務(wù)指標(biāo)主要包括教育、社會服務(wù)、住房、環(huán)境、文化與相關(guān)服務(wù)、公共安全、消防與救助等8個方面。其中公眾切實關(guān)注的教育、社會服務(wù)、住房、環(huán)境及文化等方面均有引入公眾滿意度等作為評估內(nèi)容。如對于教育方面的考量主要從公平原則、教育質(zhì)量、成本與效率及公眾滿意度等方面考慮。主要從教育公平問題、教育質(zhì)量問題、教育成本問題等分析公眾滿意度。

英國政府注重與民眾溝通，定期收集公眾反饋信息，及時處理及公布。通過政府、民間組織、社會團體、公民等各方共同評估，促進英國政府績效提高，從而使得英國政府中央集權(quán)得以執(zhí)行。

（二） 美國政府績效審計中公眾滿意度應(yīng)用情況

上世紀(jì)60年代，美國政府率先將其審計工作重心由經(jīng)濟性審計轉(zhuǎn)為經(jīng)濟性、效率性及效果性三者并重的“3E審計”，并且后來很快轉(zhuǎn)為“5E審計”，逐漸關(guān)注公平性及環(huán)保性，從以效率為中心的績效評估逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨残院头?wù)性為核心價值理念的績效管理活動。到上世紀(jì)70年代，新公共管理運動盛行，政府強調(diào)顧客至上，強化結(jié)果責(zé)任，由過程導(dǎo)向型審計轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向型審計。1993年美國總統(tǒng)簽署12862號行政命令，要求政府部門為顧客提供選擇公共服務(wù)的資源和選擇服務(wù)供給的手段。

在此背景下，公民和政府服務(wù)對象廣泛參與政府績效評估，其績效評估核心價值取向由關(guān)注效率轉(zhuǎn)為關(guān)注提供高質(zhì)量公共服務(wù)、高公眾滿意度及確保公平性等。美國政府開始借鑒當(dāng)時主要用于評價企業(yè)的顧客滿意度評價模型，對其加以改進應(yīng)用于政府等公共部門績效評估，從此公眾滿意度進入美國各公共部門職能評價體系。

三、我國績效審計中公眾滿意度要素及權(quán)重分配

不同于西方國家的立法型政府審計體制，我國仍屬于行政體制。英國政府中央集權(quán)度高，需要一套完備的政府績效評價體系平衡中央政府、地方政府及議會三者之間的關(guān)系，因此“The Family of BVPIs”績效評估指標(biāo)體系應(yīng)運而生。但是其指標(biāo)設(shè)置稍顯復(fù)雜，績效評估成本高。英國政府將公眾滿意度引入分類服務(wù)所包含的8個指標(biāo)評價中，主要是從各指標(biāo)的公平、質(zhì)量及成本角度評判，本文擬效仿英國政府行為，從上述角度考慮問題。出于評估成本考慮，本文試圖將公眾滿意度引入我國政府績效評價體系中，基于公眾對政府部門的整體感官對我國政府績效情況進行評價。仍然與英國政府一樣重點關(guān)注公平、質(zhì)量、成本問題，將英國的8個分類服務(wù)指標(biāo)簡化為經(jīng)濟效果、社會效果、行政服務(wù)效率、政府行為及環(huán)保效果等5個要素。

美國政府主張個人價值，民主意識強，公眾滿意度應(yīng)用廣泛。而我國的民主意識沒有美國高，沒有美國政府績效評估中超廣泛的公眾參與。相比較而言，我國政府績效審計獨立性、權(quán)威性稍弱，仍停留在自上而下、強制型審計模式上。

同西方國家政府一樣，我國政府績效審計因為政府部門的管理目標(biāo)復(fù)雜，不同部門之間很難確定一個統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)。政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系不能成為阻礙我國政府績效審計發(fā)展的瓶頸，因此，本文借鑒英、美政府經(jīng)驗，將公眾滿意度引入評價我國政府績效。主要通過行政所產(chǎn)生的經(jīng)濟效果、社會效果、行政服務(wù)效率、政府行為及環(huán)保效果等5個方面考察公眾對政府工作的滿意程度，并采用因子分析法確定其比重。

趙保卿，李文娟（2011）將層次分析法和模糊綜合評價相結(jié)合確定了政府績效公眾滿意度，為政府績效公眾滿意度的實行提供了理論支撐。由于層次分析法中對評估指標(biāo)權(quán)重的確定是通過相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)專家的評估，具有一定主觀性，本文擬通過主成分分析這一較為簡單、科學(xué)的方法來求解權(quán)重，建立主成分綜合模型對公眾滿意度進行分析。

我們制定了政府績效公眾滿意度調(diào)查問卷。問卷為兩部分：第一部分為受訪者的基本信息；第二部分是對各指標(biāo)因素的具體測量，采用李克特量表對指標(biāo)進行評分，對態(tài)度“非常滿意、滿意、比較滿意、不太滿意、很不滿意”分別賦值“5、4、3、2、1”。調(diào)查對象為在長沙市生活近5年的普通公眾。采用按比例隨機抽樣進行調(diào)查，共發(fā)放問200份，收回問卷180份，經(jīng)分析有效問卷為180份。

（一）指標(biāo)選取

指標(biāo)選取需注重綜合性與代表性。本文在相關(guān)學(xué)者研究基礎(chǔ)上采用指標(biāo)如下表1：

表1 公眾滿意度指標(biāo)共同性圖

（二）因子分析過程

通常借用Cronbachs α系數(shù)來對量表進行信度分析。一般而言，如果α系在0.80 以上表示內(nèi)部一致性極好，適宜做因子分析，α在0.6 到0.8 之間表示較好，而低于0.6 表示內(nèi)部一致性較差，不適宜做因子分析。本研究量表Cronbachs α為0.834，信度很好。

對于量表結(jié)構(gòu)效度，通常采用KMO值驗證，其值介于0-1之間，數(shù)值越大相關(guān)性越強，越適合進行因子分析。對整份量表的14個題項進行因子分析，KMO 值=0.752，Bartletts test的p值<0.001，適合因子分析。

如表2所示，提取出的5個公因子經(jīng)正交旋轉(zhuǎn)特征值分別為2.362、2.109、2.021、1.905和1.437。累計方差貢獻(xiàn)率為70.241%，說明提取的公因子可以反映原始變量的大部分信息，頗具代表性。

表2 總方差解析表

表3為旋轉(zhuǎn)前及旋轉(zhuǎn)后的因子負(fù)荷矩陣表，正交旋轉(zhuǎn)后，因子負(fù)荷更加準(zhǔn)確，能更好地解釋主因子。從表中可以看出公共因子F1中政府關(guān)心弱勢群體程度、行政成本、民主監(jiān)督與公開化程度等因素的因子載荷較高。同時，民主監(jiān)督公開化程度因子載荷為0.849，與之最相關(guān)；公共因子F2中社會治安程度、城市綠化率、工廠排污情況和環(huán)保機構(gòu)建設(shè)情況等因子載荷較高；公共因子F3中政府辦事效率、市容市貌改變程度及政府廉潔程度三指標(biāo)因子載荷較高；公共因子F4中經(jīng)濟競爭環(huán)境情況和為經(jīng)濟活動提供的服務(wù)質(zhì)量因子載荷較高；公共因子F5中市容市貌改變程度以及政府決策科學(xué)性因子載荷較高。依據(jù)各公共因子與初始因子之間的相關(guān)程度，我們可以將F1、F2、F3、F4、F5因子定義為公平性因子、環(huán)保性因子、效率性因子、經(jīng)濟性因子及效果性因子。我們發(fā)現(xiàn)，公眾最注重公平性，政府為構(gòu)建負(fù)責(zé)任地政府，首先就得保障社會公平。

表3 旋轉(zhuǎn)后成分矩陣表

為準(zhǔn)確反映出公眾對政府績效滿意度水平，將各公因子方差貢獻(xiàn)率的占總比作為各公共因子的權(quán)重系數(shù)，從而得出公眾滿意度綜合得分：

F=（16.875F1+15.062F2+14.435F3+13.604F4+10.266F5）/70.241，即F=0.240F1+0.214F2+0.206F3+0.194F4+0.146F5。即公眾滿意度評價中公平性因素、環(huán)保性因素、效率性因素、經(jīng)濟性因素及效果性因素所占比重分別為0.24、0.214、0.206、0.194及0.146。

通過均值比較，我們可以看到公眾滿意度綜合得分處在2.344到3.372之間，即處于比較滿意和滿意之間，公眾對政府部門整體績效較滿意，政府部門應(yīng)主要注重提高服務(wù)效率，構(gòu)建廉潔政府，努力穩(wěn)定物價及環(huán)境保護，使得公眾生產(chǎn)生活環(huán)境進一步提高。

表4 項目統(tǒng)計摘要表

四、結(jié)論

將公眾滿意度引入政府績效審計評價體系中具有一定的必要性：強大的公眾社會影響力使得政府績效審計離不開公眾滿意度；將公眾滿意度引入政府績效評價有助于保障公民權(quán)利不受侵犯；政府部門職能的改進離不開公眾監(jiān)督。只有公眾參與督促檢查，政府行為才會依法合理。公眾滿意度是對政府績效的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性等的綜合反映，可以較好地反映政府績效的高低。

通過因子分析發(fā)現(xiàn)，公眾對政府部門整體績效比較滿意，特別注重公平問題，我國政府部門應(yīng)主要注重展開公開透明的行政活動，提高服務(wù)效率，構(gòu)建廉潔政府，努力穩(wěn)定物價及環(huán)境保護，使得公眾生產(chǎn)生活環(huán)境進一步提高。

用因子分析法可以確定公眾滿意度。采用因子分析法對影響政府績效的公眾滿意度進行定性與定量分析，可以從各方面綜合考慮公眾滿意度影響因素。用因子分析法確定權(quán)重是從數(shù)理統(tǒng)計角度進行分析，客觀性較強，但是對指標(biāo)的具體經(jīng)濟意義重視不夠，存在一定的誤差。

本文研究的局限性主要表現(xiàn)為：沒有依據(jù)不同政府部門的不同職能及特性設(shè)置評價指標(biāo)，而只是從公眾對政府部門的整體感觀進行評價，用因子分析法確定公眾滿意度各指標(biāo)權(quán)重存在一定誤差；同時問卷設(shè)置及樣本數(shù)量可以進行擴充完善。因此，研究政府績效的公眾滿意度影響因素，可以在考慮通用性及可行性的基礎(chǔ)上，設(shè)置通用影響因素并依據(jù)不同政府部門不同職能設(shè)置特定影響因素進行詳細(xì)分析。

參考文獻(xiàn)：

[1]廖昆明.英國的政府績效管理體制和幾點啟示[J].公共管理高層論壇， 2009（5）.

[2]趙保卿，李文娟.基于審計角度的政府績效公眾滿意度分析[J].審計與經(jīng)濟研究，2011.

[3]王素梅.中美政府績效審計比較研究[M].武漢：武漢大學(xué)，2010.