城鎮化建設貸款風險研究

李兆民 馮利

“城鎮化”作為我國未來擴大內需，保證經濟平穩增長的重要手段，已經逐步上升到國家戰略層面，并且被賦予了新的內涵。隨著城鎮化的逐步推進，銀行將在城市公共基礎設施建設、產業園區建設、農業現代化等領域獲得巨大的信貸機遇。本文以在城鎮化建設初期大規模實施的舊城改造和城中村改造為例，通過研究“鄭州模式”，提出了商業銀行開展城鎮化建設貸款時應關注的風險因素和工作建議，具有較強的指導意義。

一、鄭州市城鎮化建設模式

（一）鄭州市城鎮化建設模式的形成

鄭州市城中村改造最早始于20世紀90年代，1995年，河南華誠房地產開發公司取得位于鄭州市東太康路附近張砦村約103畝土地，由于缺乏開發經驗等原因，土地閑置6年。2001年10月與鄭州長江置業有限公司達成合作協議，2003年7月項目正式動工，即目前的“大上海步行街購物中心”。幾經周折，該項目成為了鄭州市第一個城中村改造項目。

2003年9月，鄭州市政府出臺了《鄭州市城中村改造規定（試行）》，標志著鄭州市城中村改造正式啟動。在這一階段，城中村改造是在政府主導下進行的，有兩種模式：一種是以路寨村為代表的村民入股實行股份制公司化模式，城中村自我改造；另一種是以西關虎屯、燕莊為代表，由開發商直接投資獨立建設的模式。實踐證明，第二種模式改造順利，第一種模式容易導致村委會與開發商合作過程中多次出現反復，最終以失敗告終。

又經過五年時間的探索與借鑒，2007年6月份，鄭州市出臺了《進一步規范城中村改造的若干決定》，隨后又出臺了《關于城中村改造有關政策實施中具體細則的會議紀要》、《關于城中村改造中廉租住房和周轉房建設有關問題的通知》、《關于禁止城中村擅自拆遷和擅自開工建設有關問題的通知》、《關于印發<鄭州市城中村改造工作流程（試行）>的通知》等一系列文件，形成了相對成熟的新的城中村改造模式，其核心內容是：制定了城中村改造的安置開發比，將“招、拍、掛”拿地機制引入城中村改造中來，全面叫停“小產權房”建設，明確了新的拆遷、安置、賠付標準，創造性地將城中村改造和小戶型、廉租房建設聯系在一起。

進入2011年，鄭州市人民政府先后出臺了《鄭州市舊城改造管理辦法（試行）》、《鄭州市人民政府關于合村并城工作的指導意見》、《鄭州市人民政府關于新型農村社區建設工作的指導意見》，鄭州市城鎮化建設進入了一個新的階段，即：在政府統一監管下，政府委托有資質的房地產開發公司主導拆遷安置工作；政府按照1：2安置開發比（安置房建筑面積/商品房建筑面積）配套商業開發項目交開發商經營；除此之外整理出的土地交土地儲備中心收儲，采取市場運作模式公開出讓。新模式的最大特點是由政府全程監管，規劃部門對用地進行規劃，學校、醫院、綠地等市政基礎設施和公共配套設施更加完善，建筑密度、容積率、樓間距和日照等指標更加合理。

（二）鄭州市城鎮化建設管理架構

為做好鄭州市城鎮化建設工作，鄭州市先后設立了城中村（舊城）改造工作辦公室，負責城市中心城區建成區范圍內舊城改造管理工作；設立了鄭州市合村并城辦公室，負責市區中心城區建成區外城市規劃區內，“六城十組團”、產業聚集區規劃范圍內的行政村或自然村、改制后的社區或轉制后的股份制公司實施合村并城，指導各縣（市、區）合村并城工作；設立了鄭州市新型農村社區建設辦公室，負責鄭州市中心城區、六城十組團、縣城、產業聚集區外所有行政村新型農村社區建設試點工作。鄭州市發展改革、財政、規劃、國土資源、建設、住房保障、民政、公安、農業、勞動和社會保障、計劃生育、教育、衛生等各部門都要制訂具體工作措施，共同作好城鎮化建設管理工作。

二、城鎮化建設中的金融需求

鄭州市在城鎮化建設過程中項目較多，資金需求量大，有很大的金融需求，商業銀行可根據具體項目的建設內容和所處的階段給予不同的貸款支持。一般而言，城鎮化建設項目可分三個階段：前期——拆遷補償階段、中期——安置房建設階段、后期——商品住宅開發階段。

（一）拆遷補償階段

此階段需要當地政府部門為主導和開發商共同完成，具體工作內容為：制訂舊城改造實施方案并報有關部門批準，與居民簽訂拆遷補償協議，對居民房屋進行測量、登記、注銷并發放補償金，實施拆遷及居民過渡安置。此階段用時長，投入大，工作難度也最大，能否順利與居民達成拆遷補償協議并按計劃完成拆遷工作是整個項目成功的關鍵。

在此階段，由于項目各類批復手續都在辦理中，項目前景不明朗，銀行不宜給予貸款支持，期間所發生的費用需要開發商用自有資金支付。

（二）安置房建設階段

在安置房建設階段，項目改造方案已得到市政府批復，并陸續取得土地、規劃、建設、環保、發改委等相關部門的批復文件。此時拆遷工作基本完成，過渡費按期發放，已基本具備安置房建設條件，銀行可根據客戶需求和項目建設內容，給予城鎮化建設貸款支持。

城鎮化建設貸款的資金用途為向拆遷戶支付拆遷補償費用和建設安置戶，還款來源為按照1：2配置的商品房開發項目的銷售收入。

（三）商品住宅開發階段

對開發商而言，前兩個階段為現金凈投入，占用了開發商大量現金且無投資回報，豐厚收益來自于商業開發項目。此階段，開發商的投入主要包括土地成本、工程成本及其它相關費稅。投資回報來自兩個方面：一是政府返還的購地款，根據鄭州市有關文件規定，土地成交價的60%需返還給開發商，用于安置房項目建設；二是商業開發項目凈收益，商業開發項目的建設規模是區人民政府根據核定的拆遷補償安置成本確定的，以保證開發商有足夠的利潤覆蓋拆遷補償安置成本后還有一定盈余。

商業開發項目是城鎮化建設貸款重要的還款來源，貸款條件往往設置為以本項目的土地和在建工程作抵押，并實行封閉管理，但是此條件限制了開發商利用本項目的融資功能。銀行也可把商業開發項目作為一個普通的房地產項目給予房地產開發貸款支持。

三、城鎮化建設貸款主要風險點

城鎮化建設貸款的用款主體和貸款償還來源分屬不同的項目，這一特性決定了銀行應分別識別不同項目的風險。一般而言，城鎮化建設項目的關鍵風險點是項目合規性風險，商業開發項目的關鍵風險點是建設項目的完工風險和房地產業的市場風險。

（一）項目合規性風險

城鎮化建設項目從項目提出到具體實施需要一個自下而上又自上而下的過程，具體地說，項目從開發商和村民小組協商開始，經居委會、街道辦事處、區政府、市政府逐級上報審批后，又逐級下達，同時在區政府和市政府環節，還要經土地、財政、規劃、建設、稅務、環境等十幾個職能部門批準，任何一個行政審批如不能順利通過都會影響項目推進。

（二）借款人主體資格風險

城鎮化建設貸款項目較普通房地產項目復雜，表現在三個方面：一是行政審批涉及十幾個政府部門，手續繁瑣，用時較長；二是拆遷安置涉及千家萬戶，操作困難，媒體關注度較高；三是安置房與商品住宅同時建設，資金需求量大。借款人即要在資質等級、資產規模、土地儲備等方面表現有較強的硬實力，也要在品牌知名度、過往業績、銀行征信等方面有較強的軟實力。

（三）項目建設風險

城鎮化建設項目的建設風險主要有：一是拆遷進度不理想，久拖不決，項目無法開工建設；二是不具備開工條件即開工建設，邊建邊補辦手續，存在勒令停工或遭受巨額罰款的風險；三是施工過程中修改方案，增加建設內容，導致工期延長，投資超概算（在安置房建設中經常發生）；四是工程質量不達標，拆遷戶拒絕回遷的風險。

（四）資金風險

安置房項目前期投入主要為支付給拆遷戶的現金補償，中期投入主要為安置房建設成本和支付給拆遷戶的安家過渡費用，后期回遷時只能帶來有限的現金回流（很多安置房以低于成本價回購），整個項目表現為現金凈流出。由于安置房先行建設，且沒有投資回報，為后續商業開發構成了巨大的資金壓力。因為要同時建設兩個項目，且要用后一個項目的現金流入去覆蓋前一個項目，要求開發商一方面要加大資本金和銀行貸款的籌措力度，另一方面要加強項目建設管理和資金管理，最大限度利用施工單位墊資和商品房預售收入。在房價持續升溫和國家宏觀調控壓力持續加大的現實面前，資金風險有加大的趨勢。

（五）房地產市場風險

城鎮化建設貸款的資產質量與我國房地產市場行情的關聯度相當高，當今房地產市場價格持續走高，國家對房地產的調控措施日趨嚴厲，未來市場更加撲朔迷離，如政策累加效應開始顯現，必將導致房地產市場價格下跌、成交量萎縮，商業開發項目預期收益無法實現，將置銀行貸款于風險之中。

（六）開發商的道德風險

與其它項目不同，城鎮化建設貸款道德風險非常突出，相關事件常見報端，該類事件可歸為兩類：一類發生在拆遷補償過程中，開發商為使項目盡快開工，采用哄騙手段，許諾提高待遇、增加補償、安排工作等騙取居民信任，與其簽訂拆遷協議，更有甚者在未達成拆遷協議前強行拆除居民房屋，釀成社會丑聞；第二類發生在安置房建設階段，主要表現為容積率過高，配套設施不完善或沒有配套設施，建筑材料差，工程質量差，致使安置房完工后拆遷居民拒絕回遷。

四、開展城鎮化建設貸款的工作建議

商業銀行在一個地區是否開展城鎮化建設貸款業務與當地政府對城鎮化建設工作的重視程度、制度完備程度和當地政策環境、市場環境關系很大，建議實行區域資格準入制度，在區域準入基礎上選擇客戶和項目。審查一個地區開展城鎮化建設貸款應考慮的因素有：

（一）良好的政策環境

城鎮化建設涉及一個城市的市容市貌和千家萬戶的生計，它不是一項單純的商業活動，而是一項政府工程，政府應有重要領導負責此事，出臺相關政策提供制度保障，組建專門機構負責整體進程。政府在城鎮化建設過程中負有規劃、組織、協調、監督的職責，城鎮化建設項目的具體實施可交由具有豐富市場經驗的某一法人實體來完成，但必須在政府的嚴密監管之下。

銀行應認真收集當地政府出臺的一系列相關政策文件，走訪相關部門，了解政策環境。對于沒有配套政策支持和相關制度保證，單純依靠長官意志和市場行為實施的城鎮化建設，很容易釀成社會事件，銀行應避而遠之。同時要多走訪房地產開發企業，了解當地政府主管部門的辦事效率和工作作風，審慎在存在辦事拖沓、不按章辦事的地區開展此項業務。

（二）讓利于民的頂層設計

中央強調的城鎮化，不是簡單的城鎮基礎建設，而是新型城鎮化的推進方式，既通過戶籍制度等一系列配套制度改革，推進農民工市民化的一個過程，在這個過程中，通過城市建設帶動農民身份轉變，來逐步拉動消費增長。

一個地區的城鎮化建設方案在惠民措施上應包括：農民的身份轉變為市民，并享有一系列的社會保障；安置用地由集體土地轉變為國有出讓土地，安置房可在二級市場自由轉讓；以公開透明的價格對被征用的土地和拆遷的房屋給予補償；妥善解決失去土地和房屋的老百姓的民生問題。農民安置問題解決不好，違背了新型城鎮化建設的初衷，時間久了安置區容易變成城市的貧民窟。

（三）健康的房地產市場

河南多數地區城鎮化建設的貸款還款來源為政府以較低的土地轉讓成本讓渡給開發商的商業開發項目帶來的收益，這就要求我們必須考察這個城市的房地產市場是否健康，具體包括：當地政府出臺的房地產調控政策，土地供應總量及價格，普通商品住宅供銷變化及價格走勢，居民收入狀況及購買能力。如果這個城市的房地產供應遠大于需求，且價格遠高于周邊地區，銀行應拒絕這種組合方式。

（四）專業的管理團隊

城鎮化建設貸款是銀行一個全新的貸款品種，在產品推出初期，各行應成立專門的團隊進行產品研究和市場調查，結合本地政策環境和管理模式進行恰當的市場定位，努力探索一條適合本區域特點的城鎮化建設貸款的路子。切忌在產品推出初期，不加研究，一哄而上，盲目支持。