2000年以來安徽省城市化建設中的非正規就業問題初探

丁麗

摘要： 本研究對安徽省2000年以來的非正規就業發展和主要特征做了詳細分析，發現：安徽省非正規就業主要存在著職業技能不能滿足發展需求、省內經濟社會發展（尤其是縣域經濟）對非正規就業的吸引力有限和省內吸引務工人員就“地”務工的政策環境供給不足等三大突出問題。在前人研究的基礎上，就細化體制設計和完善機制保障等方面做了重點改進，針對性地提出了推動安徽省非正規就業健康發展的對策建議。

關鍵字：城市化 非正規就業 安徽省 政策落實

一、引言

城市化是指人口、生產要素和產業活動在空間上集聚、鄉村地區轉變為城市地區的動態過程。從全國范圍來看，我國的城市化正在發生著從傳統城鎮化戰略朝新型城鎮化發展戰略轉型的一系列積極變化，即朝著以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化方向發展。2013年中央經濟工作會議明確了擴大內需的最大潛力在于城鎮化，這是我國政府首次將城鎮化建設提升到最大化釋放內需潛力，促進經濟長期平穩較快發展與社會和諧進步的高度上來，表明我國政府對城鎮化建設的認識水平達到了新的高度。

安徽省自進入新世紀以來將城鎮化作為重大發展戰略，積極推進城鎮化進程，城鎮化速度不斷加快，人口城鎮化率從2000年的28%上升為2012年的46.5%，上升了18.5個百分點，年均上升1.54個百分點。以2000年和2012年為例，與全國的城市化率水平的差距由2000年的8.09%縮小為2012年的6.30%，與相鄰省份浙江的差距減少了3.36個百分點，與中部省份湖南的差距減少了1.91個百分點，與陜西的差距減少了1.95個百分點。這說明安徽省的城市化建設在21世紀以來取得了一定的成績。然而另外一方面，由于安徽省為典型的城鄉二元結構省份，截至2012年末，全省城鄉戶籍人口約6900萬，城市人口只有2784.4萬，其余皆為農村人口。鑒于安徽省今后的經濟持續健康發展的動力也必將轉向依靠內需拉動，發展非正規就業，對于保持經濟社會協調發展至關重要。如果非正規就業的問題不能很好的解決，非正規就業者不能盡快實現從職業“城市化”到身份“市民化”的徹底轉變，非正規就業者的收入水平如果不能合理提高，那么，這部分龐大的潛在消費市場便不能迅速開發。于是，便難于擺脫“非正規就業者收入水平低下——潛在購買力不能變現——社會經濟發展水平低下——非正規就業者收入水平低下”的惡性循環。這無論對于整個宏觀層面的經濟社會發展，還是對于非正規就業者自身的切身利益來說，均是百害而無利的。在人口眾多、勞動力供大于求的安徽，非正規就業作為省內重要的就業形式，應該引起方方面面的高度重視，在安徽省城鎮化建設中非正規就業能否得到必要的重視和健康發展，對于能否取得城鎮化建設的預期目標，以及保持經濟社會協調發展至關重要。

二、2000年以來安徽省非正規就業發展及主要特征

安徽省非正規就業人員主要由本省和外省進城務工的農民工、城市下崗失業人員、個體從業人員構成。2000年以來，安徽省非正規就業迅速發展，非正規就業規模不斷擴大。安徽省政府和各市政府陸續出臺了10余項旨在促進省內就業困難群體再就業的通知和規定，也出臺了專門針對扶持非正規就業組織發展的政策規定，如2004年10月，蚌埠市勞動保障局等部門印發了《蚌埠市扶持發展非正規就業組織暫行辦法》；2007年安徽“兩會”上，代表孔慶福提出要圍繞構建和諧社會促進非正規就業發展，2008年淮北市免費為全市臨時務工人員、用工單位及個人提供良好的洽談環境和服務場所，開展了對非正規勞務市場進行規范的初步嘗試；2009年，安徽肥東將各種非正規勞動就業組織按從事方向進行分類指導，然后統一搬進園區，試圖將非正規就業組織“轉正”，等等。但細心觀察不難發現，除了最后一項比較具有針對性，大多政策規定也好，倡議主張也好，著力點無不放在以城鎮下崗人員的再就業上，而對于省內非正規就業的主體，及農民工非正規就業問題，除了一兩條關于幫助解決農民工拖欠工資問題的通知外，則缺乏有力幫扶。

雖然沒有權威統計數據， 但我們可以從下面一組數據做一些粗略的了解。根據2002年度安徽省勞動和社會保障事業發展統計公報， 安徽省 2002年城鎮從業人員 562.5萬人， 而全省各類用人單位簽訂勞動合同人數僅為 336萬人。城鎮從業人員中沒有簽訂勞動合同人數為226.5萬人，占城鎮從 業人員的40.3%。到了2008年，省內城鎮從業人員901.9萬人，各類企業簽訂勞動合同人數為372.9萬人，城鎮從業人員中沒有簽訂勞動合同人數為529萬人，占城鎮從 業人員的58.65%。而2009年城鎮從業人員中未簽訂勞動合同人數占城鎮從 業人員比重為40.6%。由于統計數字比實際數字要小，故安徽省沒有健全的社會保障的非正規就業人員比重一直處于高位運行的狀態。2002年農村勞動力跨地區流動就業人數603萬人，其中向外省輸出490萬人。占全省跨地區流動就業農村勞動力的比例高達 81.26% 。而據2010年第六次全國人口普查資料，安徽省外出流動人口為1611萬人，其中，流動到省外的人口達1038萬人，占全部外出流動人口的64.5%，該數據很大程度上可以反映出安徽省非正規就業的一大特點是以省外輸出為主。而另外一方面，2010年外省進入安徽省常住人口總量為71.7萬人，由此可以推斷，外省進入安徽省從事非正規就業的人數必然小于71.7萬這一數字，據此，考慮到人口省際流動“進”、“出”的雙向自由性，從1038萬和71.7萬這兩個數字對比中，則可以發現另外一個粗略的事實，即安徽省省內非正規就業環境相對其他部分發達地區存在著顯著的“劣勢”。此外，安徽省以農民工為主體的非正規就業人員與其他地區非正規就業群體具有共同的特征，集中表現為文化程度普遍偏低，維權意識差，市場談判地位低，面對該群體的社會保障的需求與供給矛盾突出等。

三、安徽省非正規就業者面臨的三大突出問題

事實上，安徽省的非正規就業群體當前的處境甚為“尷尬”。

首先，職業技術層次過于低端，缺乏必要的職業技術培訓。對于在省外從事非正規就業的勞動者來說，其處境的“不樂觀”，可以從長三角等東南沿海地區“民工荒”的發生中看出。這是由于“民工荒”更多表現為“女工荒”和“廉價農民工荒”，而女性和廉價農民工正是非正規就業者的構成主體，對于“用工荒”的原因深入分析可以發現，全社會生活水平（包括農村生活水平）的提高，農村勞動力素質的逐步提高必然會推動農民工的工資上漲，而當實際工資水平未能滿足勞動供給者的要求時，在城鄉就業比較收益不利于農民工的狀況下，大部分農民工選擇返鄉就是有可能的[1]，其原因就在于勞動力實際工資水平過低而擠壓了非正規就業者的生存空間。

其次，從省內來看，省內城鎮化發展對于經濟社會的就業吸引力較為有限。其原因包括：其一，安徽省GDP總量和人均GDP無論在全國還是與中部地區整體水平相比，不甚理想。2013年新發布的《中國省域競爭力藍皮書中國省域經濟綜合競爭力發展報告（2011～2012）》指出，2011年在全國31個省級行政區經濟綜合競爭力中，安徽省僅排第16位，比2010年下降2位，處于全國中等水平，而在中部六省的排名中，則從中部第2位下降到中部第3位[2]。其二，安徽省收入分配制度中不合理的成分仍然存在。近年來收入分配領域出現了宏觀上勞動者報酬占初次分配收入比重減少，國民收入向企業和政府部門傾斜，居民收入占比持續下降；微觀上，居民收入仍然偏低，城鄉間、行業間、地區間等不同群體的收入差距仍有拉大趨勢，其中城鄉收入相對收入差距（城鄉收入比，以農民人均純收入為1）雖經歷了2006年前升后降，但仍由2000年的2.74擴大到2011年的2.99，位居中部省份第二，僅低于山西。農村發展長期滯后，農村居民基尼系數也由2000年0.23擴大到2011年0.32[3]，非正規就業者的生存空間在不合理的分配體制作用下更加狹小。其三，縣域經濟不發達，非正規就業者在城鎮就近就業難以獲得預期收益。相對于周邊省份，安徽的縣域經濟處于滯后狀態，縣域經濟已成為安徽經濟發展的突出薄弱環節。有研究表明，近十年來，全省縣域國內生產總值增幅、縣域經濟對全省經濟發展的貢獻率以及縣域經濟總量占全省的比重都在下滑[4]。此外，有研究表明，中東部地區差距主要不在城市經濟上，而是體現在縣（市）域經濟上。從全省范圍來看，尤其是合肥等重點城市，盡管自2005年起，縣域發展速度超過全省平均水平，縣域經濟出現“V”型大反轉，步入加速發展新階段，交通通訊、電力、公用設施已得到較大程度改善，但縣（區）以下大多數地區基礎設施欠賬仍然較多，投資缺口很大。縣（市）域內的交通、電力、通訊、供水、市場等基礎設施也欠賬較多，地方政府限于財力拮據，無力采取挖隧道、架路橋、建設高速公路的大手筆投資來改變現狀，從而制約了這些縣域經濟在招商和迎接產業轉移方面優勢的發揮[5]。

再次，省內吸引務工人員就“地”務工的政策環境供給不力。具體來說，近年來促進農民工就業創業方面的政策力度客觀上雖有所加大，但新的問題，如大多政策傾向于片面追求覆蓋面擴大，政策到農民手中的渠道實際不暢通，各執行部門在執行政策時多有“折扣”致使農民工實際受惠有限，重政策的應急性而缺乏站在幫扶對象立場上的長遠規劃等問題層出不窮，任何一個環節出了問題都會導致最終非正規就業者在就業習慣或者說就業“慣性”的作用下，陷入在“本省（地）還是到外省（地）”就業的“徘徊不定”的艱難選擇中。

四、促進安徽省城市化建設中非正規就業健康發展的幾點思考

（一）大力發展縣域經濟，促進財政資金向縣域傾斜

按照城鎮化的內在要求，必須統籌大城市和中小城鎮、統籌城鄉的協調發展，在新的形勢下必須更大力度地加快縣域經濟發展，必須要以科學發展觀為引領，促進傳統縣域經濟向現代縣域經濟轉變，堅定不移地推進工業強縣發展，這是縣域經濟發展突破的關節點之一。針對縣級財政可用財力不足，工業投入資金困難的狀況，故一要加大金融部門對縣域經濟的支持力度，二是盡快通過市場化渠道緩解“融資難”困境，為加快發展提供強勁動力[6]。此外，要嚴格落實省政府《關于進一步加快縣域經濟發展的意見》，加大對縣域項目建設的支持，簡化審批手續，嚴格執行省直管縣財政體制改革，實施積極的財政扶持政策。為保證現有的規定得以有效執行，建議對《意見》貫徹實行問責制，以切實保證擴大縣級政府管理權限、加大財政支持力度、提高金融服務水平、改進建設用地管理、支持開發區建設、大力推動全民創業等具體措施落實到位。

（二）將非正規就業作為專項工作來抓，分類指導

建議省勞動社會保障廳盡快制定本省非正規就業對象認定，將非正規就業工作從本省困難就業群體中獨立出來，成立非正規就業專門領導小組，根據下崗工人、高校畢業生、本省農民工等不同來源分類指導開展工作。組織上，可以考慮在省級部門負責一手統抓的指導下，將工作目標和要求下發至各市縣及城鎮街道基層單位。省級以下的各基層負責單位定期向省勞動社會保障廳匯報工作，省勞動社會保障廳向省人民政府匯報，最后由省人大審議通過。在具體幫扶措施上，需重點考慮探索全省范圍內以農村勞動力轉移就業培訓為重點的非正規就業培訓統籌管理辦法。一是由各市、縣人民政府建立統一領導，勞動保障部門牽頭，財政、農業、扶貧等部門密切配合的農村勞動力培訓組織領導和工作體系，盡快出臺全省鄉鎮公共就業服務工作平臺建設規劃，落實工作人員、服務場所、辦公設備、工作制度、工作經費等基本平臺設施要求，發布全省范圍內動態就業信息，并使用財政補貼資金，設立符合本鄉鎮就業需求的按照農業、工業和第三產業進行分類培訓，突出職業技能和職業安全培訓，提高農村勞動力的技能水平和就業能力。二是積極統籌協調，鼓勵和支持各類職業院校、職業培訓機構和用人單位開展各種形式的職業培訓，并建設完善的就業聯系機制。三是完善職業培訓補貼政策。建立健全職業培訓補貼與職業技能鑒定、促進就業效果相掛鉤的機制。四是加強職業培訓基礎建設。進一步加強職業技術院校建設，積極發展技師學院和高級技工學校，建設若干規模較大、裝備水平較高、專業特色鮮明的公共實訓基地，盡快形成布局合理、資源共享的公共實訓體系。

（三）細化政策規定，納入政績考核，確保政策 “可行” 且“可達”

一是各項管理規定或扶持政策需明確提出實現一定目標的行動期限；二是盡量減少政策管理規定中的“有關部門”等字眼，力爭每項責任主體和實施主體都能明確具體化；三是在省政府的領導下，務必實現社會勞動保障部門、就業管理處、人力資源和社會保障部、財政部門、統計部門以及審計部門等多個部門之間聯動，建立起非正規就業保障扶持的宏觀管理體系；四是以具體可行、可操作的詳細措施細化各條政策建議。五是將發展非正規就業發展的成果納入到各級政府主管單位的政績考核體系。總而言之，切實優化非正規就業的政策環境，加大財政資金的各種優惠政策力度，同時確保政策配套和政策落實。

（四）完善小微企業發展環境，拓展非正規就業保障渠道

在尊重安徽省基本省情的基礎上，在城鎮化建設過程中充分發揮中小企業，尤其是小微企業在提供就業崗位和發展社會經濟的雙重作用。為此，就必須下狠決心為中小和小微企業“減負”。可以在省、市兩級層面，逐步建立和完善針對小型企業和個體經營的信貸和擔保制度，切實解決小型企業和個體經營創辦及經營過程中融資難的問題。鼓勵充分就業，省、市相關部門要制定和實行對小型企業和個體經營的稅收優惠和其他優惠政策，簡化小型企業和個體經營開辦的各種登記注冊手續，降低收費標準，廢除不合理收費項目。同時，在經營場所、注冊資金、經營范圍等方面降低小型企業和個體經營的市場準入門檻，逐步建立為小型企業服務的信息服務、經營咨詢服務體系，大力溝通它們與正規部門的密切聯系[7]。此外，鼓勵其參加正規部門的社會保險，并制定不同保障水平的、靈活、可供選擇的社會保障服務，拓展非正規就業者的社會保障覆蓋面和保障水平。

（五）管理與建設并重，將“以人為本”的城鎮化本質要求落到實處

城鎮化建設要進一步做好管理工作，關鍵是管理要精細。

一是事前規劃需真正統籌各方面，做好不同類型城鎮的發展定位工作，尤其是縣域層面的規劃需進一步細致化。區域特色挖掘工作有待深化，特別是縣級以下城鎮特色不鮮明，建設標準較低，文化建設更是滯后。

二是農民市民化建設缺乏經驗。加快城鎮化進程，最急迫的是要使長期在城鎮生活，有工作、有穩定住所的農民工固定下來；要加快戶籍制度改革，真正使進城農民“進得來、住得下、過得好”。目前安徽省人口異地城鎮化趨勢非常明顯，2009年流向省外的人口達到了911.9萬人，在皖江地區存在用工缺口的情況下，這實際上是弱化了本省的勞動力資源優勢。故首先未來皖江地區應進一步壯大經濟實力，完善城市功能，健全基本公共服務體系，提升城市品牌形象，吸引外出人口回流，促進城鄉融合和“城”“人”融合。對此，前提是暢通農村土地流轉，實現農村土地征用法制化、民主化。其次，要加快研究本省財政、金融、稅收、住房等各方面的農民工市民化支持政策，形成體系，建議將農民工市民化的建設細化到針對本省農民的醫療、教育、就業、社會保障及城市購房等各項具體政策的研究落實中去。此外，要加快充分研究本省農民工省外權益保護對策，建議成立省級省內維權組織，負責與外省市相關的職權部門相溝通。

三是研究制定農民工市民化指標體系，并將其納入到各級政府部門主管官員的政績考核中去。要徹底改變“口號響亮，行動寡寂”，只說不做的工作作風。

參考文獻：

[1]國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司.“用工荒”問題綜合分析（摘自《中國流動人口發展報告（2011）》）.北京：中國人口出版社.2011年.

[2]中國社會科學院.中國省域競爭力藍皮書中國省域經濟綜合競爭力發展報告（2011～2012）藍皮書.北京：社會科學文獻出版社.2013年.

[3]過勁松.對安徽省收入分配問題的分析與思考.安徽省統計信息網. 2013-1-14.

[4]陳中樓. 奮力崛起中的安徽縣域經濟發展探析.人民網.2006-08-08.

[5]謝 培 秀.中部崛起：安徽省情再認識及發展戰略取向（摘自《2006年：中國中部地區發展報告》）. 北京：社會科學文獻出版社. 2007年.

[6]陸列嘉，方秀.安徽省縣域經濟發展思考安徽.安徽日報，2008-05-06（2）.

[7]童鳳莉. 積極拓展非正規就業的對策. 安徽日報， 2010-12-20（3）.