淺議大部制改革五年得失

王宇

摘要：從2008年3月至今，中國大部制改革實踐已有五年探索。作為中國行政體制改革的重要一環，大部制代表的是“精簡、統一、效能”型政府，是滿足現代社會多元發展需求的服務型政府。中國的全景發展現實表明，大部制改革不可能畢其功于一役，只能穩中推進，逐步完善。

關鍵詞：大部制 職能 權責 服務型政府

事實上，中國的機構改革一直圍繞著“精簡機構”、“轉變職能”和“理順關系”這三個核心問題展開，這包含了建構服務型政府模式的理想。[1]可以說，大部制就是一種政府治理模式，理想的大部制是實現職能高度整合、機構精簡、權責清晰、三權（決策權、執行權、監督權）分立，機構間協調機制健全，整體處于無縫隙狀態，通過對五年大部制改革結果的梳理，大部制改革得失呈現如下。

一、 五年改革之“得”

政府部分職能得到一定的集中和整合。其一，在清晰地劃分政府、市場邊界問題上有了明顯進步。在此次改革的一大亮點是實行鐵路政企分開，一方面更明確地劃分了政府與市場的邊界，政府對鐵路交通少了微觀管理，實行必要的行政性調控，實現政企分開，這對提高鐵路服務水平，提升鐵路系統的整體效能有巨大促進作用；另一方面，鐵道部入贅交管部，實現了交通管理權的集中，有利于我國統一的綜合性交通運輸體系的構建和升級。其二，政府部門間職能得到進一步合理配置和整合，比較典型的是國務院食品安全委員會辦公室與食品藥品監管部門整合為國務院食品藥品監督管理總局，成立專門的市場秩序監管部門，經過此番整合，食品藥品監管被置于統一的管理、指揮體系中，有效避免政出多門、無從問責等問題，加強了食品藥品監管力度，增加了食品藥品監管效度，構筑起更堅固的食品藥品安全網。

政府機構在一定范圍內實現了精簡，部門由小到大的趨勢不可逆轉。具體表現有，組建了“大人社”，“大交通”，還有工信部、住建部、衛生和計生委員會等，兩次改革，除了數量上的縮減，更重要的是各機構間的合并及整合達到新的水平，機構間職能交叉、重復、不清狀況得到一定緩解，分散于不同機構的相似職能有了明顯整合，一定程度上減少了機構間的重復行政作為，節省了行政資源，促進了公共服務職能的進一步強化。

職能機構的權責匹配度有了小幅攀升。適當的權責配置是保證機構執行力的關鍵，有職無權，任何規劃與設計只能是紙上談兵。環保部是08年新進部級機構，在此之前，規格偏低，人員編制不足等問題使其在社會經濟中的重大決策項目上缺乏參與權和話語權，嚴重制約著環保工作的順利開展，而今，環保已然成為一項基本國策進入國家和社會的視野，環保部的能量正在不斷提升和發展。

二、 五年改革之“失”

政府職能整合力度不夠，內部交叉管理，權責不清狀況未得到根本改善。發改委或許是定位最為模糊不清，職責跨度最大的部門，“小國務院”的稱號足以證明其地位的非凡性，其強勢壟斷讓許多決策部門無法落實其應有的決策管理權，權責配置的效度，大打折扣。在住房保障方面，發改委對住房的調研、初設、環評具有關鍵的審批權，在工業領域，又對工信部的行業固定資產管理擁有決策權，其包羅萬象的權力本身就是政府權責不清的重要表現。除此，不必要的職能交叉問題依舊十分突出，在交通管理領域，就有三大部委的職權與交通部發生重疊，發改委擁有特定的交通運輸管理職責，公安部擁有道路安全管理職責，住建部擁有指導城市地鐵、軌道交通的規劃與建設職責。事實上，這些部委的交通管理職責完全可以剝離給交通部，做到專職專責，減少不必要的協調，增強職能部門執行力和效力。

機構設置不理想。各職能機構在橫縱方向的無縫對接，是建立銜接有效的工作運行機制的基礎。機構調整不理想，其一是縱向上的中央與地方機構不統一，環保部就是典型，環保部從中央的橫向授權較為充分，但縱向權力不足，地方保護主義盛行，嚴格執法難度較大就源于全國環保機構的不統一，各地仍是分級管理。其二是在內設機構方面，同一機構囊括了決策權、執行權以及監督權，在擴大職能及其權限后，監督卻實現內部化，這無疑會產生監督實效和超級大部門利益膨脹問題。

機構間協調機制缺乏。大部制并不意味著任何部門均能準確無誤的劃清既定職能邊界，而是存在著重復性職能，因此，在特定領域建立起部門協調機制十分重要，否則，各自為政現象就會泛濫成災。在2010年上半年，國家能源局曾以不符合“主輔分離”原則，反對國家電網收購兩家電廠的計劃，但意外的是，這項計劃卻得到國資委和發改委的批準。[2]

人員配置不盡合理。部門的調整必然涉及到人員的安置，一方面是部級、內部司局級、處級干部的安排，另一方面是內部工作人員的分流安置，前者在具體部署時，出現了部委副職數量明顯超員的情況，如發改委的副主任就多達十位，完全顛覆了“一個正職、二到四個副職”的領導職位配置，現有的分管型副職設置模式，人為增加了管理層級和行政成本。[3]在內部普通工作人員安置方面，存在著事業編代替行政編，四處“獵人”、“借調”現象。

“大部制”改革是政府行政改革的切入點，兩屆政府的連續推進，充分表明了改革的堅定性和迫切性，改革是一場探索，充滿未知，兩次改革，五年實踐，必須承認的是，現實離理想還有不小的距離。但經理性的審視之后，我們應更具超凡勇氣和智慧，直面挑戰和風險，用大部制改革助推服務型政府模式的創立，讓全體國人的中國夢更加殷實、更加豐富。

注釋：

[1]張康之.走向服務型政府政府的“大部制”改革[J].中國行政管理，2013（05）：8.

[2]張蕾.中央大部制改革4年仍在磨合[J].科技與企業，2012（08）：1.

[3]石亞軍，于江.大部制改革：期待、沉思與展望[J].探索與爭鳴，2012（07）：53.

參考文獻：

[1]張康之.走向服務型政府政府的“大部制”改革[J].中國行政管理，2013（05）.

[2]張蕾.中央大部制改革4年仍在磨合[J].科技與企業，2012（08）.

[3]石亞軍，于江.大部制改革：期待、沉思與展望[J].探索與爭鳴，2012（07）.