地方債務“影子化”去杠桿知易行難

董云峰

[編者按]近年來底特律所遭遇的財政窘境在美國并不鮮見。自2008年金融危機爆發以來，美國已有十余個城市申請破產。伴隨政府破產而發生的將是加稅、裁員等一系列連鎖反應，這無疑會影響到普通百姓的生活。實際上，底特律所遭遇的財政困境對于中國大部分地方政府而言也并不陌生。盡管地方政府“破產”的案例在中國聞所未聞，但國內地方政府債臺高筑的現象卻比比皆是。

3年過去了，我國地方債務規模不降反增，地方政府還在繼續增加債務杠桿，去杠桿之路遠未開啟。

“4萬億”時代過后，以平臺貸款為主的地方政府債務問題逐漸浮出水面。從2010年6月國務院下發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》算起，地方債務調控已經持續了3年。

遺憾的是，3年過去了，我國地方債務規模不降反增，地方政府還在繼續增加債務杠桿，去杠桿之路遠未開啟。在地方政府財政收入放緩、土地財政日漸乏力之際，債務風險實際上還在急劇上升。

2013年4月，惠譽將中國的長期本幣信用評級從AA-降至A+，理由是擔心政府債務膨脹及影子銀行擴張損害金融穩定。這是自1999年以來中國主權信用評級首次被一家大型國際評級機構下調。

6月份以來，中國銀行間市場遭遇了史上最嚴重的一次“錢荒”，央行一反常態拒絕“大放水”，被視為督促金融機構去杠桿，遏制資金不受監管地流向地方政府融資平臺與房地產等高風險領域。

還在加杠桿

從數據上看，2011年6月，國家審計署公布了全國地方債審計結果，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.72萬億元。從借款來源看，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%。

6月早些時候，審計署又公布了《36個地方政府本級政府性債務審計結果》（下稱“審計結果”），截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元（其中12個地方政府本級減少1417.42億元，24個地方政府本級增加5827.23億元），增長12.94%。

審計結果顯示，從債務形成年度看，2010年及以前年度舉借20748.79億元，占53.93%；2011年舉借6307.40億元，占16.39%；2012年舉借11419.62億元，占29.68%。這意味著，過去兩年地方政府在加速加杠桿。

在3月底發表的《估算地方政府債務》的報告中，華泰證券估計，地方政府債務金額2011年為13.2萬億，2012年達到15.3萬億，2013年預計在16.3萬億。招商證券研究報告稱，據初步估計，2012年末地方政府債務余額約15萬億，較2010年末增長38%。

今年“兩會”期間。銀監會主席尚福林表示，目前地方融資平臺貸款規模為9，3萬億元，兩年增長了2%。然而，這是剔除了所謂“退出類平臺”貸款的結果。據審計署此次調查，18家融資平臺公司以轉為“退出類平臺”為由。少統計政府性債務2479.29億元，脫離了債務監管。

同樣值得關注的是，基層債務壓力很可能被低估了。審計署長沙辦今年4月份撰文稱，截至2011年，中部某省一半以上縣級地方政府性債務余額已逾20億元，另有因體制轉軌等原因形成的糧食、供銷企業政策性因素虧損掛賬等隱性債務。目前大多已進入償債高峰期，每年的還本付息金額近10億元，縣級財政面臨較大的還本付息壓力。

債務“影子化”

實際上，在近年來銀監會降舊控新、只降不增的強硬調控下，平臺貸款在地方債務中的比重，一直呈現下降趨勢；與之相對應的是，在決策層大力發展直接融資的政策引導下，城投債占比穩步上升。

“平臺貸占比過高。通過放行平臺公司發債，可以促進債務多元化，減少債務風險高度集中在銀行體系的狀況。”一位券商固定收益部門研究主管向《第一財經日報》記者稱，同時，債券發行本身可以促進融資平臺的信息公開，加強其財務紀律意識，具有重要的積極意義。

據審計結果，在2012年底債務余額中，銀行貸款和發行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務資金的主要來源。其中，銀行貸款余額比2010年增加1533.96億元，但所占比重下降5.60個百分點。

除此之外，商業銀行通過同業業務、理財業務等途徑，借助于信托、券商等通道，向地方政府大量“輸血”。更嚴重的還在于，融資平臺通過金融租賃公司和小貸公司等，與民間借貸和境外資金“合流”，導致了地方債務的“影子化”。

今年早些時候，平安證券首席經濟學家鐘偉在其研究報告中稱，平臺債務可以分為兩大塊：一塊是在銀行體系內，估計余額大約是10萬億；另一塊是在影子銀行系統內，余額在3萬億～8萬億之間都有可能。

此次審計抽查發現，2011年至2012年，有6個省本級和7個省會城市本級通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發行理財產品等方式融資1090.10億元；12個省會城市本級和1個省本級通過BT和墊資施工方式實施196個建設項目。形成政府性債務1060.18億元；3個省本級和3個省會城市本級的部分單位違規集資30.59億元，合計2180.87億元，占這些地區兩年新舉借債務總額的15.82%。

“這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達20%、集資年利率最高達17.5%，蘊含新的風險隱患。”審計署警告稱。

地方債務不受控制的“影子化”迫使監管層出手整頓。去年末，財政部、發改委、央行和銀監會聯合發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，規定融資平臺不得向非金融機構和個人借款，不得通過金融機構中的財務公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。

去杠桿之難

無論如何，一個不爭的事實是，過去數年的地方債務調控并沒有取得預期的效果。在地方政府財政收入放緩、土地財政日漸乏力之際，債務風險實際上還在急劇上升。

據審計署披露，在此次審計的36個地方政府本級中，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%；如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。

從償債能力看，68家融資平臺資產負債率超過70%；151家當年收入不足以償還當年到期債務本息；37家2012年度出現虧損。在2012年融資平臺公司償還的債務本息3618.85億元中，以財政資金償還1205.75億元、占33.32%，舉借新債償還738.93億元、占20.42%，兩項共占53.74%。

一面是居高不下的債務包袱，一面是城鎮化概念之下地方政府不斷加碼的投資計劃。一位券商分析師告訴記者：“去杠桿本身是痛苦的，地方政府不會主動去杠桿。而且地方政府預期中央政府會兜底，從而形成了極大的道德風險。”

申銀萬國分析師李蓉早前指出，對于中國經濟而言，比經濟下滑更危險的，是警惕地方政府在“穩增長”的煙幕彈下，再次拿出龐大的投資計劃，將政績留給自己，將債務留給銀行和后任。這種多年來累積的風險已經無以復加。

審計署亦表示，目前國家尚未出臺統一的地方政府性債務管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務管理制度，但地方政府性債務的規模控制、預算管理和風險預警等管理仍顯薄弱。

今年明，新任財政部部長樓繼偉曾表態稱，對于地方債務，要分門別類，先采取一些政策，制止住地方政府債務擴張的趨勢，再研究什么樣的制度，開一條正道，堵住那些歪門。

那么，如何建立規范、健康的地方政府舉債機制呢？在許多分析人士看來，從長遠來看，應當借鑒成熟市場發展經驗，在現有城投債的基礎上，推出市政債券，這是一條真正的陽光化正道。

來源 第一財經日報