央企“準官員”晉升模式

沈念祖

“高管”變“高官”

新一屆國務院領導班子已經形成百余天，組成人員基本到位，不少官員具有央企高管的經歷。比如，新任國務委員兼公安部長的郭聲琨，有長期在中國有色金屬工業總公司工作的經歷；新任國務委員王勇，此前先后在中國航空工業總公司及國資委任過要職；新任財政部部長樓繼偉，曾是央企中投公司董事長；工信部部長苗圩在躋身政壇前，曾在東風汽車公司任職高管多年。

央企高管雖然不是公務員編制，但是參照同級別的公務員管理，享受同等級別政府官員的待遇。近年來，央企高管又充當了“經濟官員孵化器”，從央企培養提拔中共黨政領導干部已經形成一條固定通道。因而，央企高管又被稱為“準官員”。

中國人民大學經濟學院副教授、企業與組織研究中心副主任聶輝華等人通過研究2008-2011年189位央企高管的職位變動數據，發現了央企“準官員”晉升之道——“政績”“關系”和“博士”都是晉升的重要砝碼，“一個都不能少”。從政比賺錢更具激勵

這一兩年間，“走向政壇”已經成為越來越多央企高管的晉升通道。例如，此前從中國石油化工集團公司總經理、黨組書記任上調往福建省政府，后來被選為省長的蘇樹林；從中國商用飛機有限責任公司董事長、黨委書記任上調往河北省政府，后來被選為省長的張慶偉等。

2007年1月，中共中央在大連建立了中國高級經理學院，成為中國六大高級干部學校之一，這也是中國第一個專門培訓國企、金融行業高管的干校，直屬中共中央組織部。

“越來越多的央企高管出任地方高官，體現出中央對央企高管培養選拔的更加重視。”中央黨校教授王貴秀介紹說。

央企是國務院國資委監管的國有企業。在2003年國資委成立之初，央企有196家，經過不斷兼并重組，截至2012年4月，央企減至117家。央企的經濟效益占據了國企的半壁江山。央企高管職位帶來了優渥的報酬，包括高額年薪和營造“商業帝國”的精神享受。

隨著“由商到官”的通道被打通，集“經濟人”和“政治人”于一身的央企高管站在了人生的十字咯口：從政還是賺錢？

聶輝華等人與楊瑞龍、王元共同撰寫的論文《“準官員”的晉升機制：來自中國央企的證據》給出的答案是前者。對央企高管而言，政治晉升比經濟利益更加重要。

聶輝華分析，央企負責人大多主觀上希望能轉換為實權在握的黨政大員。原因在于，即便他們做到央企“一把手”，行政級別最多是副部級，無法繼續晉升。只有由“準官員”轉變為真正的官員，央企高管才有可能在行政級別上有更高的提升，使其政治生命得以延續。如提拔為中央部委或地方省委省政府負責人（正部級）。因此。央企高管有很強的動力通過提高企業業績獲得政治上的回報。

晉升資本與模式

已經明確了晉升的目標，那么，如何積累自己的政治資本，為晉升鋪平道路，則成為央企“準官員”亟需考慮的問題。

回顧已經“商而優則仕”的央企高管，他們大都生于上世紀60年代，是在中國改革開放后上大學、參加工作的，年富力強是他們共同的特征。例如，福建省長、原中國石油化工集團公司總經理蘇樹林生于1962年；山西省委常委、太原市委書記、原太原鋼鐵（集團）有限公司董事長陳川平生于1962年；上海市委常委、副市長艾寶俊、原寶山鋼鐵股份有限公司董事、總經理1960年出生；吉林省委副書記、原中國第一汽車集團公司總經理竺延風1961年出生；湖南省委常委、副省長、原中國電子信息產業集團公司總經理陳肇雄1961年出生。

高學歷是另一個重要特征。前述研究里的189位央企高管中，約4%獲得升遷，擁有博士學位的占升遷比例的1/4。例如，早在1989年，陳肇雄就已在中國科學院計算機技術研究所獲博士學位。

事實上，2003年國務院國有資產監督管理委員會（簡稱國資委）成立之初，即制定了《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》，實行年度考核與任期考核相結合的方式，并且將考核結果作為央企高管薪酬和職務任免的重要依據。“政績和關系都很重要，兩者通常是互補的關系。就我們研究的央企高管樣本而言，政績能夠解釋升遷原因的大約占2%，而關系能夠解釋的大約占3%。”聶輝華介紹說。

真正的晉升。一般是從央企負責人調到同等級別黨政機關擔任負責人開始。“這一變動雖然并未提升央企高管的行政級別，但卻令他們有了進一步的晉升空間。”聶輝華說。

事實上，從央企負責人進入公務員系統的第一次變動，很少伴隨行政級別的提升。晉升軌跡通常是，先調動到同等行政級別的黨政系統崗位轉變成官員身份，然后再在黨政系統內進一步升遷。

例如，2005年時任東風汽車公司總經理、黨委書記的苗圩調任湖北省委常委、武漢市委書記，緊接著又于2008年3月調任工業和信息化部副部長、黨組副書記。這兩步調動的行政級別并未提升，都是副部級。后來，苗圩于2010年12月調任工業和信息化部部長、黨組書記，此職位為正部級。“在央企高管被提拔的進程中。進入公務員系統的第一次職位變動至關重要。”聶輝華說。

論文設立了四個指標對“政治關系”進行了量化研究，發現僅有“是否中共中央委員會委員及候補委員或中共中央紀律檢查委員會委員”這一指標對晉升影響較大。

其他三個指標為：是否當選或曾經當選全國人大代表、是否有中央黨政機關的工作經歷、央企的總部是否在北京。不過。這些對于央企“準官員”的晉升影響甚微。

去行政化勢在必行

由于央企職位的經濟報酬對央企官員的升遷沒有顯著的影響。使得央企高管更像是政府官員而非職業經理人。

事實上，這百余家央企高管的行政級別還要再分出“高低”。在國務院國資委公布的央企名錄中排名前53位的央企為“副部級央企”。又稱骨干央企。這些企業高管比照副部級官員，由中組部和國務院國資委企業領導人員管理一局共同任命和管理，所以他們又被稱為“中管干部”。其余央企則為“正廳級央企”。

盡管聶輝華等人的論文發現副部級央企高管與正廳央企高管相比，在政治晉升方面并不占顯著優勢，但王貴秀認為，根據企業級別配備相應級別的央企高管。任命人選被限制在一個狹小的范圍內，讓一些有經營才能者因級別不夠不能入選，而級別夠標準的又未必具有經營才能。央企高管與官員的角色經常互串，央企高管的價值取向往往朝向“官場”而非市場。剪斷央企高管與官員之間的“臍帶”十分必要。

取消國企的行政級別，一度是國企改革方向。早在2000年9月。原國家經貿委發布了《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理基本規范（試行）》，明確規定，企業不再套用黨政機關的行政級別，也不再比照黨政機關干部的行政級別確定企業經營管理者的待遇，實行適應現代企業制度要求的企業經營管理者管理辦法。2008年9月和2009年6月，上海和廣東分別就“取消國企行政級別”問題，進行了相關的試點改革。

但時至今日，國企和國企高管的行政級別制度仍然根深蒂固。

中國社科院馬克思主義研究院馬克思主義發展史研究室主任桁林表示。現在的國企仍有行政級別，并且以此來標榜自己，這是世界上絕無僅有的現象。究其原因，這些國企高管實質上只是“準”職業經理人，本質上還是官員。官員的任命、升遷抑或貶謫、考核自成體系，一個部級企業，其管理者必然要從部級官員產生，從市場上是不會產生的，這就意味著，央企高管一定是官場中的佼佼者。但未必是市場中的優勝者，制約他們的實質上是行政因素而非經濟因素。

此外，一些政府官員在升遷無望或者臨近退休時，被調至央企擔任高管，合法地拿取豐厚的報酬。聶輝華認為這不是一個很好的現象，“絕不能把國企或央企當作官員的‘養老院，這會損害國企的活力，而且會導致權力尋租。國務院總理李克強在全國人大新聞發布會上說‘為官發財，應當兩道。可見作為央企高管，你不能既享有行政級別，又獲得高額的經濟報酬。”

從央企發展本身來看，聶輝華等人發現營業收入增長的速度越快，央企高管越容易升遷。與此同時，反映企業經營“質量”的國有資本保值增值率卻沒有顯著發揮作用。這說明國資委還是相對更看重央企規模的擴張，而不是管理水平和生產率的提升。

2013年4月23日，國務院國資委要求中央企業發揮好“穩增長”的骨干作用，增加值增長要達到8%以上，利潤增長要達到10%以上。聶輝華認為，此時央企承擔了宏觀調控的重要職能，要充當“燙平經濟波動”的重任，其考核指標與宏觀經濟環境密切相關。“不過，從官員或央企高管的角度講，考核方式就是指揮棒。只有考核重心轉向增長質量，比如資本保值增值率，央企高管才會更加重視增長質量。”聶輝華說。

經濟觀察網