生態補償橫向轉移支付制度亟待建立

楊曉萌

全國性的生態服務理所當然應由中央政府財政支出來解決，而具有地域屬性的生態服務應該由區域內所有受益者共同承擔。作為我國縱向轉移支付的有益補充，建立生態補償的橫向轉移支付制度，對加強生態環境保護、促進經濟可持續發展具有重要意義。建議明確橫向轉移支付的補充性原則，建立以中央政府牽頭的橫向轉移支付機構，以生態環境指標測算轉移支付標準。

現行重點生態功能區轉移支付的意義與不足

我國現行重點生態功能區轉移支付制度緩解了重點生態功能區地方政府在生態保護上的財政支出壓力，但仍然存在一些不足。

政府間的財政轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分，具體可以分為縱向轉移支付模式、橫向轉移支付模式以及混合轉移支付模式。從世界范圍看，大部分國家都采用了縱向的轉移支付模式，以德國為典型的少數國家采用了橫向的轉移支付模式，還有部分國家采取了橫向與縱向轉移支付相結合的混合模式。我國目前采取的是單一縱向轉移支付模式。這樣做的好處是，中央政府可以通過財力的縱向轉移來調節地區間政府財力差異和實施一定的經濟調控政策。但是，單一縱向轉移支付模式也帶來了一些問題，比如調節力度有限、透明度低等。

我國現行生態補償轉移支付制度中所設計的重點生態功能區轉移支付，從性質上分析屬于專項轉移支付的一種。2008年以來，中央財政開展對國家重點生態功能區轉移支付試點。從2008-2010年試點開展的情況看，重要生態功能區轉移支付的試點范圍由最初的17個省逐步擴展到如今的25個省，僅有北京、天津、上海3個直轄市，江蘇、浙江、廣東3個沿海省份，以及大連、寧波、廈門、青島、深圳5個計劃單列市不在生態轉移支付范圍之內。轉移支付規模由2008年60.51億元逐年遞增至2010年249.20億元，3年間中央政府財政總共轉移支付了429.71億元財政資金，用于重點生態功能區的生態補償活動，緩解了重點生態功能區地方政府在生態保護上的財政支出壓力。從我國各省地方政府財力總量上看，這樣也有利于地方財力的均衡。但是，其中仍然存在一些不足：

一是增加了中央財政的財政壓力。在現行分稅制財政體制之下，現有中央地方財力分配格局本身就是中央多、地方少，如果未來需要不斷增加縱向的生態補償轉移支付資金規模，那么，中央財政壓力就難以通過增加中央財政收入比例的途徑得到解決。

二是生態環境外部性內部化的關系不明晰。從重點生態功能區轉移支付開展的實際情況看，大部分省級地方政府享受到了生態轉移支付，只有少數沿海發達地區的地方政府沒有享受到這一轉移支付項目。由此，貌似由少部分沿海發達地區分擔了全國大多數地區的生態保護與建設成本。然而從資金流看，基于現有的分稅制體制，很難在已經匯總的中央財政資金中分析出重點生態功能區轉移支付資金的具體來源，模糊了生態環境外部性內部化的地區間對應關系，不利于保證這筆資金的使用管理效率。

三是無法解決地方性生態服務這種公共產品的提供問題。全國性公共產品由中央財政負擔，非全國性公共產品由地方財政負擔。在全國生態功能區劃中，除了一些國家級重點生態功能區外，大部分是提供區域性生態服務的生態功能區。這些跨越行政區劃的區域性生態功能區的保護與建設，目前仍然遺漏在我國的縱向生態轉移支付范圍之外。

建立生態補償橫向轉移支付十分必要

橫向轉移支付制度可以在生態關系密切的區域建立起生態服務的市場交換關系，從而使生態服務的外部效應內在化。

作為公共產品或公共服務，生態環境具有顯著的跨區域性，因此在一國范圍內，它既有全國屬性，又具有鮮明的地域屬性。全國性的生態服務理所當然應由中央政府財政支出來解決，而具有地域屬性的生態服務應該由區域內所有受益者共同承擔。但在具體實踐中，地域屬性的生態服務提供者與受益者往往分屬于不同行政區劃和財政級次，生態服務的收益外溢使現實中極易出現成本與收益的不對稱問題。而我國目前縱向轉移支付制度設計中，財力向上集中再分配的過程，很難直接體現生態服務的收益補償關系，而且轉移支付數額的影響因素中也尚未體現生態服務這一項，使得現實中，地方政府在生態保護方面的積極性不高。這也是我國生態環境保護實踐中存在的一個較為嚴重的問題。

從我國學者對橫向轉移支付制度的研究成果看，學者們普遍認為橫向轉移支付可以比較好地解決財力均等化和外部性的問題。其中，與縱向轉移支付制度相比，其在解決外部性問題上具有獨特優勢。縱向的轉移支付沒有很好地體現出上級財政行為增進效率和優化資源配置的原則，尤其沒有體現出市場經濟基礎上的特定區域在經濟與生態的分工以及生態服務的市場交換關系。橫向轉移支付制度可以在生態關系密切的區域建立起生態服務的市場交換關系，從而使生態服務的外部效應內在化。

因此，作為我國縱向轉移支付的有益補充，建立生態補償的橫向轉移支付制度，對加強生態環境保護、促進經濟可持續發展具有重要意義。

我國生態補償實踐中橫向轉移支付的雛形

對口支援、省內流域生態補償是我國橫向轉移支付的雛形。

我國沒有以制度形式確立橫向轉移支付，對口支援、省內流域生態補償是我國橫向轉移支付的雛形。

一是對口支援。經濟較發達的省份對中西部經濟落后省份的對口支援實質上起到了橫向轉移支付的作用。從我國建國以來全國的對口支援情況來看，大規模的對口支援主要有4個方向：一是對口支援西藏；二是對口支援三峽庫區；三是對口支援地震災區；四是對口支援新疆。對口支援的省際間財力轉移形式，是我國縱向轉移支付制度的有益補充。但是，由于缺乏制度性安排，對口支援的方向、規模、對口關系等方面的隨意性較大，并且依賴中央政府的督辦，不是長久之計，還需要以橫向轉移支付的形式在轉移支付制度中加以安排，以發揮更穩定的作用。

二是省內流域生態補償的實踐。中國東部地區的省份，如遼寧、山東、浙江、江蘇、福建、廣東等經濟比較發達，已在行政轄區內的流域開展了流域生態補償工作。如遼寧省2008年出臺并實施了《遼寧省跨行政區域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法》，以地級市為單位，對主要河流出市斷面水質進行考核，水質超過目標值的，上游地區將給予下游地區補償資金。浙江在全省流域實施生態補償政策和機制試點，福建在省轄區、市轄區的3個流域的上下游實施生態補償機制試點等。流域生態補償問題是我國跨地區生態補償的重要內容，但是從各省已開展的流域生態補償實踐不難看出，從省級政府層面只能解決省內的流域生態補償問題，而省際間的流域生態補償仍然是一大難題，需要以橫向轉移支付的形式在轉移支付制度中予以考慮。

建立生態補償橫向轉移支付制度的建議

明確橫向轉移支付的補充性原則，建立以中央政府牽頭的橫向轉移支付機構，以生態環境指標測算轉移支付標準。

從我國政府間財政轉移支付的現狀看，未來完善轉移支付制度的方向是要建立起以縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔的政府間財政轉移支付制度，使政府間的橫向轉移支付成為政府間財力均衡的有益補充，并解決地方政府間存在的外部性問題。建立生態補償的橫向轉移支付制度，是我國建立橫向轉移支付制度改革的一個有益開端，也可以為我國橫向轉移支付制度的建立奠定現實基礎，提供改革經驗。基于我國的基本國情及橫向轉移支付制度的現實條件，建議從以下方面構建以生態補償為導向的橫向轉移支付制度：

明確橫向轉移支付的補充性原則。我國政府一直采用的是縱向轉移支付模式，如今為了解決省際間的區域性外部性問題，嘗試構建生態補償的橫向轉移支付制度，因此，需處理好橫向轉移支付與傳統的縱向轉移支付之間的關系。建立我國橫向轉移支付制度的初衷，主要是為了解決目前省際間生態效益或成本外溢所帶來的外部性問題，并不以財政均等化為目標。因此，橫向轉移支付制度只能作為我國現有縱向轉移支付制度的有益補充。

建立以中央政府牽頭的橫向轉移支付機構。從我國橫向轉移支付的現有實踐情況看，能夠突破地方行政轄區限制，開展跨省生態補償的區域，通常都有中央政府相關職能部門牽頭或組織，如三峽庫區的對口支援。可以說，中央政府在橫向轉移支付制度中有著非常重要的組織、引導、協調作用。

因此，若要建立起突破地方行政區域限制的橫向轉移支付制度，必須有一個負責日常事務的組織機構，由國家相關部門的代表及各地方政府派出的代表共同組成。國家相關部門代表負責組織牽頭地方政府代表之間的談判、協商，并對達成生態補償意向的轉移支付資金進行監督，將我國現有零散的省際間生態補償的轉移支付納入常規的轉移支付制度之中。

以生態環境指標測算轉移支付標準。我國現有縱向轉移支付模式中，包括一般性轉移支付及專項轉移支付，其中以一般性轉移支付為主。在確定各省一般性轉移支付金額時，主要是根據地區標準財政收支差額與這一地區適用的轉移支付系數確定的，其中并未涵蓋地區間生態環境外部性因素。生態環境因素主要通過專項轉移支付的形式下撥地方，因此未能很好地反映出省際間由生態效益或成本外溢形成的橫向生態補償關系。因此，在建立以生態補償為導向的橫向轉移支付制度中，在轉移支付金額的測算上，應以各地區間的生態環境指標因素為主要測算指標。

例如，省際間的流域生態補償，可考慮以出省斷面水質考核指標為測算因素，根據指標考核值與目標值之間的關系，確定生態補償標準。水質優于考核目標，可以由下游省份向上游省份支付生態補償金；水質劣于考核目標，由上游省份向下游省份支付生態補償金。

（作者單位：東北財經大學財政稅務學院）