德國的土地整理模式

周同

如今德國的土地整理已經轉型為集農業規模化集中經營、生態環境保護、水資源利用與保護、村鎮革新、城鎮區域發展等為一體，實現農村區域整體可持續發展的模式。

德國位于歐洲中部，總人口7910萬，是歐洲人口密度最大的國家之一。國土面積35.7萬平方公里，其中，農用地占國土面積的53.5%，森林覆蓋率達到29.5%。梅克倫堡·前波美拉尼亞州位于德國東北部。它是由原梅克倫堡州約三分之二的區域以及普魯士時期的波美拉尼亞州西部，還有普里格尼茨的一部分地區和北部的烏克馬克組成。

二戰后的德國，分裂為德意志聯邦共和國（西德）和德意志民主共和國（東德）。東德地區農業生產力低下。大批德國居民被波蘭、匈牙利等東歐國家驅逐。新移民遷返東德后，為了維持生計，在境內開荒進行農業生產，田塊在人為影響下，逐漸零亂、破碎。為了提高糧食產量，德國政府無償占用大片森林組織開展農業生產。在缺少相關制度政策的約束下，大量權屬糾紛頻繁涌現，大批植被被破壞，水土流失現象日趨嚴重，自然災害頻發，生態環境受到嚴重威脅。

為有效緩解各類威脅與矛盾，德國政府組織開展土地整理，先后經歷了三個階段。整理目的從最初的“提高農地生產力，確保國家糧食安全”到“確認土地權屬，推進農地集約規模化經營”，再到“縮短城鄉差距，推進區域化可持續發展”。

如今德國的土地整理已經從單純的促進農業生產，保障國民糧食安全成功轉型為集農業規模化集中經營、生態環境保護、水資源利用與保護、村鎮革新、城鎮區域發展等為一體的農村區域整體可持續發展。

德國東部地區土地整理特點

完備的法律體系保障土地整理事業的深入推進。經過六十多年的發展，在借鑒德巴伐利亞州土地整理發展歷程的基礎上，德國東部地區逐步形成了其自身特有的法律體系。主要包括：歐盟農村發展指導手冊（2008-2013）、德聯邦憲法、德聯邦土地整理法以及德國東部地區農業調整法案等。通過逐級對土地整理工作的內容、程序、發展方向、資金支持比例進行明確，以提升土地整理工作的層次性和嚴謹性。

部門聯動確保土地整理工作順利開展。由于歷史原因，梅克倫堡·前波美拉尼亞州的土地整理工作涉及三家機構，分別為州農業、環境和消費者保護部（簡稱州農業部）、州能源、基礎設施與土地發展部（簡稱州土地發展部），以及市縣地籍管理部門。其中，州土地發展部負責土地整理區域發展規劃與項目規劃設計；州農業部負責項目實施和投資，下設6個區域農村土地整理發展局，作為推進土地整理工作的基層單位；地籍管理部門由各市縣單獨管理。當發生地籍管理信息變更時，由地籍部門將變更信息發送至農村土地整理與發展局進行變更，以確保兩家單位地籍管理數據的一致性。

社會公眾高度參與項目實施。由于德國實行土地私有制，德國公眾高度關注土地整理項目。德國土地整理項目分兩種模式，即群眾自發式項目與政府主導式項目。群眾自發式項目是指由群眾自發組織開展，對其自有土地進行置換、歸并、整理的項目。農村土地整理發展局負責組織開展測繪、地籍變更等工作。而政府主導式項目，則是指對涉及公眾利益，由政府組織推動實施的土地整理項目，如公路、水壩等基礎設施的修建；幼兒園、醫院、學校等基礎設施的配套。通常由區域農村土地整理發展局承擔，負責說服群眾參與項目，并組織實施。群眾全程參與監督項目實施。

政府與群眾共同配套項目資金。由于德國的土地整理項目同時涉及公共權利與私人利益，因此在項目組織實施時，按照項目性質，由歐盟、德聯邦政府、州政府、市縣、農民分比例投入項目資金。通常情況下，由國家投資70%-80%（由歐盟、聯邦、州政府按比例分攤），土地整理參與者自行承擔20%-30%。通過按比例分攤資金的方式，促使土地所有者積極參與項目設計與實施，有效提高了公眾參與項目實施積極性與關注度。

農民協會切實維護農民權益。德國的農民協會（DBV）始創于1948年，現有會員約34萬人，超過德國農民總數90%以上。協會代表會員與政府、媒體、社會大眾進行溝通交流，切實維護農民權益。同時，為農民提供資金方面的支持與技術交流的平臺。協會不定期邀請技術人員、專家學者進行專業講座，在向農民推廣新技術、新機械用于農業生產的同時，不斷向農民灌輸環境保護和可持續發展的理念。

探索運用生物能源促進農村可持續發展。目前，德國部分土地整理項目中，已經開始嘗試納入對于生物能源的運用。一是通過對水土流失嚴重地區的土地進行治理與恢復，采取休耕、輪耕、秸稈還田、土壤改良等多種手段，有效控制水土流失，提升土壤質量。二是采用生物燃料代替化石燃料的方式，降低人類對生態的影響和破壞。

對我國的借鑒意義

加快土地整治立法工作。通過建立一套完善的法律體系來保障土地整治事業的健康發展是非常有必要的。德國土地整理事業的成功與完善的法律體系密不可分。當前，我國已經頒布了一些法規、政策規范性文件和地方性法規，如《土地復墾條例》、《全國土地整治規劃（2011-2015年）》，湖南、貴州等省分別出臺了各省《土地整治條例》，新一輪的《土地管理法》也正在修編。但土地整治方面的法律法規仍屬空白。建議在充分考慮國內現實的基礎上，加緊出臺土地整治方面的法律法規，以促進土地整治事業的健康發展。

提高農村吸引力，有效應對“空心村”。隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，大量農村青年勞動力外出務工，農村大量人口的流失，導致農村資源匱乏，農業生產蕭條。據統計，2012年，我國外出務工農民約1.6億人。據估算，2002-2012年，全國每天約消失80-100個自然村，行政村平均年減少2.41%。反觀德國發展歷程，德國東部地區在90年代初曾面臨同樣的困境，大量青年勞動力的遷移，人口的流失，導致了村莊的合并與消失。而針對此類現象的發生，德聯邦政府通過制定鄉村區域發展規劃，明確區域發展重點，形成村鎮集聚規模效應，打造農業產業化鏈條，對農業生產實行區域化布局、規模化生產、企業化管理，來有效留住農村勞動力，確保農村發展生機。同時，全面推進村莊景觀建設，打造生態觀光平臺，帶動村鎮經濟發展，提升當地居民收入水平和生活質量。

建立項目前期培訓制度，帶動公眾參與土地整治。公眾參與土地整治，可以對各方權利起到制約作用，同時有效維護農民權益。隨著土地整治工作的宣傳力度不斷加大，越來越多的農民認識到土地整治的重要性，也愿意參與土地整治工作，但心有余而力不足。由于文化、生活背景的約束，農民在參與土地整治過程中往往很難對工程中專業性的內容提出意見。建議考慮建立項目前期宣講培訓制度。即在土地整治項目規劃設計前，組織行業專家、技術人員到現場就土地整治發展的趨勢、必要性，在項目過程中可能會遇到的問題和需關注的重點進行講解。同時與農民進行溝通交流，減輕農民對開展土地整治工作的顧慮，充分調動農民積極性，以便更加順利的推進項目實施。

（作者單位：國土資源部土地整治中心）