把土地管理的重心轉到存量土地上來

黃小虎

現行土地管理工作的重心，是在增量土地上做文章。諸如指標管理、基本農田劃定、占補平衡、“招拍掛”等等，都是圍繞征地展開的。費了很大勁，管理成本很高，效果并不好。應當調整思路，把管理重心轉到存量土地上來。

目前，因征地引發的矛盾，是社會關注的焦點。現行征地制度主要有兩個問題。一是政府征地、賣地，被征地農民不能分享土地增值收益；二是不允許集體建設用地進入市場，剝奪了農民自主參與工業化、城市化進程的權利。由此產生的社會矛盾越來越尖銳。

現行征地制度舉步維艱

改革征地制度，已經研究、探討了20多年，地方也有許多經驗，但國家層面上卻沒有任何實質性進展。深層次原因，在于政府經營土地，既管地又賣地，既是裁判員又是運動員。

其實政府也有難處。土地供應約40%是基礎性、公益性用地，是凈投入；30%是工業用地，大多是低價供應，要賠錢；30%經營性用地，用“招、拍、掛”收入來平衡資金。東部發達地區勉強可以平衡，中西部地區平衡不了。在這種情況下，如果按市場價補償，政府的收入會減少；如果允許集體土地進入市場，政府可賣的地就少了，甚至無地可賣。資金窟窿怎么補？建設怎么搞？所以征地制度改革遲遲邁不出步子。

現在問題是，這套制度還能不能維持下去？恐怕不能說一天也維持不了了，但是維持的代價太大，而且越來越大。

——低價征地，自然會受到農民強烈抵制。征了以后，農民生計有問題，就沒完沒了地上訪。政府成了矛盾的一方，但最終還是要負無限責任。而且現在發達地區的征地成本，已經很高了。具體操作的做法很難規范。

——不讓集體建設用地進入市場，他也要進入。有研究表明，珠三角、長三角地區的企業用地，70%是集體土地。北京市調查，集體建設用地將近700平方公里，其中合法的僅100多平方公里，不到20%，另外80%都是不合法的，而且一半以上自發流轉出去了。這么大的一塊，你說他不合法或定為“小產權”，就不可能出臺管理辦法，其實無異于放棄管理。自由發展的結果，只能是亂象叢生。

——現行政府經營土地制度的一個顯著特點，是立足于增量土地，要不斷征地才能籌集所需資金。其后果一是保護耕地的國策不可能落實；二是城市外延擴張，土地粗放利用、浪費嚴重。經過二、三十年的外延發展，不少地方已經無地可征了。

——不允許集體建設用地開發房地產，迫使普通城市居民的自住性需求與投資、投機需求混在一起，他們的住房問題不可能解決。

——目前的地方債務，主要是政府以土地抵押向銀行貸款形成的，積聚了巨大的金融風險。

——政府行為扭曲，干部隊伍易受腐蝕。

以上這些矛盾和問題，是現行有關土地管理制度的內在邏輯引發的。這些矛盾和問題，僅靠完善現行制度，不可能根本解決。如果不對相關制度進行比較徹底的改革，矛盾還會進一步積聚、發展，危及社會的和諧、穩定。

管理重心應轉到存量土地上

現行土地管理工作的重心，是在增量土地上做文章。諸如指標管理、基本農田劃定、占補平衡、“招、拍、掛”等等，都是圍繞征地展開的。費了很大勁，管理成本很高，效果并不好。應當調整思路，把管理重心轉到存量土地上來。

首先，調整國家稅制，在精簡、歸并相關稅收基礎上，對無論城市還是農村的建設用地（含建筑附著物）開征不動產稅（或財產稅或地產稅）。政府組織定期評估，權利人每年繳納。稅收收入納入地方財政，按規定用途使用。對城鄉公益性用地、農村農民自住且符合規定面積的宅基地、城市居民符合規定面積的第一套住宅，應當免征。

第二，基礎性、公益性建設項目，國家繼續實行征地，但補償標準應參照改變用途后的市場價格，與農民協商確定，不能政府單方面說了算。補償費超過一定額度的部分，可以發行長期土地債券。對不接受者，征收所得稅。按市場價補償，農民獲得的是財產性收入，政府有權對居民的收入征稅。

第三，凡經營性項目，原則上國家不再征地。需要使用集體建設用地的，由用地單位與集體和農民協商用地方式（出讓、租用、入股、聯營等）和價格。在符合規劃前提下，集體土地可以發展各類二、三產業，包括面向自住性需求的房地產。

第四，城市發展特別是拆遷改造涉及集體土地的，可以把土地轉為國有，但經營使用權長期交給農民；可以保留集體所有性質不變，但要拿出部分土地用于公益建設；也可以部分保留集體性質，部分轉為國有用于公益建設。具體采取哪種方式，由農民自主選擇。政府制定拆遷改造規劃，所需資金則由集體自籌或向社會融資。廣東“三舊”改造之所以成功，其核心經驗就是在承認集體和農民的土地財產權前提下，平衡各方利益關系，并且尊重農村、農民的選擇，因而調動了農民和社會參與改造的積極性。我國臺灣的“市地重劃”，也屬于類似經驗，而且把利益分配關系制度化了。

第五，相關的投融資政策、抵押擔保政策、公共服務政策、土地登記辦法、建設用地指標管理，乃至戶籍政策等等，都要相應改變。

這樣改革以后，政府征地數量大幅減少，也不再經營土地了；地方財政主要依靠存量土地，存量土地面廣量大，能充分保障稅源；各項建設和經濟發展也主要在存量土地上做文章，充分利用社會資金。這是發展方式的根本改變，現行制度引起的問題都能夠較好解決。圍繞土地的矛盾，將更多表現為農村內部的矛盾，主要通過村民自治方式化解，農民不會再把政府當做對立面。至于農村集體、農民與用地單位的矛盾糾紛，政府也主要承擔協調、監管責任。因此，政府的公信力也可以大大增強。

經濟發達地區的土地級差收益高，土地交易活躍，將首先獲益。從長遠考慮，還應建立土地發展權制度，開放土地發展權市場交易，以平衡城市化地區和非城市化地區的利益關系。城市化地區的土地權利人，要想加大土地的開發強度，必須到非城市化地區購買土地發展權。這樣，非城市化地區也能享受國家城市化的成果，有利于耕地、資源和環境的保護。

（作者系中國土地學會副理事長，本文系作者在2013年7月26日房地產轉型與金融高峰論壇的發言）