財政光與影

7月5日，清華大學(xué)公共管理學(xué)院發(fā)布了《2013年中國城市政府財政透明度研究報告》。此次研究范圍包括除三沙市外的全部地級市和4個直轄市，并對城市政府財政透明度評價建立了全口徑指標體系，其中包括：納入預(yù)算機構(gòu)和部門、一般性預(yù)算（決算）收入與支出情況、財政專戶（前預(yù)算外財政）與政府債務(wù)情況、國有資本經(jīng)營與國有企業(yè)收支情況。這四部分指標的各自分值為100分，總計400分。

調(diào)查顯示，我國城市政府的財政透明度總體很低，即便是排名第一的上海市也僅得到178.78分，遠未及格；更有三座城市得分為零。其中，地方債務(wù)具體數(shù)目成為各個市政府諱莫如深的領(lǐng)域，在289個城市政府中，只有淮北和遵義兩地公開了政府債務(wù)數(shù)據(jù)。

“影子債務(wù)”幾何

在所有考核內(nèi)容中，各地地方債務(wù)公開情況備受關(guān)注，卻也是最大頑疾。滿分100的“財政專戶與政府債務(wù)情況”統(tǒng)計，平均得分僅0.83分。“這說明地方在債務(wù)公開方面尚未起步。”課題組負責(zé)人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬如是評價。

地方財政官員似乎也有其苦衷。多位地方財政官員都向記者表示，“市級政府有時甚至自己都不知道轄區(qū)內(nèi)地方債務(wù)究竟有多少”。由于《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)行債券，因此人們通常難以將政府平臺從一般企業(yè)部門中區(qū)分開來。杭州市一位財政官員告訴記者，債務(wù)管理目前主要是自我管理，政府債務(wù)在法律上沒有適當?shù)奶岱ǎ趶揭彩謴?fù)雜，“財政部和審計署每年都會派調(diào)查組來審查，但兩部委的調(diào)查結(jié)果都不一樣”。

雖然大家都熟知中國地方政府平臺債務(wù)在過去幾年不斷增長，也了解其在償還債務(wù)方面遇到的困難。可中國地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大始終是一個未知數(shù)。瑞銀證券特約首席經(jīng)濟學(xué)家汪濤此前撰文估算2012年底地方政府債務(wù)已超過16.5萬億元，占GDP比重超過32%。國際貨幣基金組織（IMF）近日則稱中國地方政府債務(wù)已經(jīng)占到GDP的50%。

今年早些時候，平安證券首席經(jīng)濟學(xué)家鐘偉在其研究報告中稱，地方政府平臺債務(wù)可以分為兩大塊：一塊是在銀行體系內(nèi)，估計余額大約是10萬億；另一塊是在影子銀行系統(tǒng)內(nèi)，余額在3萬億～8萬億之間都有可能。

在近年來銀監(jiān)會降舊控新、只降不增的強硬調(diào)控下，平臺貸款在地方債務(wù)中的比重，一直呈現(xiàn)下降趨勢；與之相對應(yīng)的是，在決策層大力發(fā)展直接融資的政策引導(dǎo)下，城投債占比穩(wěn)步上升。商業(yè)銀行通過同業(yè)業(yè)務(wù)、理財業(yè)務(wù)等途徑，借助于信托、券商等通道，向地方政府大量“輸血”。更嚴重之處還在于，融資平臺通過金融租賃公司和小貸公司等，與民間借貸和境外資金“合流”，導(dǎo)致了地方債務(wù)的“影子化”。

國家審計署6月公布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，2011年至2012年，有6個省本級和7個省會城市本級通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財產(chǎn)品等方式融資1090.10億元；12個省會城市本級和1個省本級通過BT（建設(shè)-移交）和墊資施工方式實施196個建設(shè)項目，形成政府性債務(wù)1060.18億元；3個省本級和3個省會城市本級的部分單位違規(guī)集資30.59億元；三者合計2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。

“這些融資方式隱蔽性強，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達20%，集資年利率最高達17.5%，蘊含新的風(fēng)險隱患。”審計署警告稱。

地方債務(wù)不受控制的“影子化”迫使監(jiān)管層出手整頓。去年末，財政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，規(guī)定融資平臺不得向非金融機構(gòu)和個人借款，不得通過金融機構(gòu)中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。

“陽光財政”尚遠

在多方看來，正是部分游離于中央代發(fā)債務(wù)之外的“曲線債務(wù)”，使地方債迷霧遲遲難以散開，也導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模越來越大。自2007年《政府信息公開條例》貫徹實施以來，雖然各級政府在財政信息公開方面做了若干努力，但尚未能取得重大進展，與公共治理改革和社會發(fā)展要求的“陽光財政”相距甚遠。

經(jīng)濟學(xué)者文顯堂近日撰文指出，在中國，經(jīng)人大審議的財政預(yù)算，籠統(tǒng)得不能再籠統(tǒng)，而且是很“專業(yè)”地粗，導(dǎo)致公眾看不清更看不懂。對此，財政透明度研究課題組表示，造成這個問題最根本的原因，還是財政信息公開得不夠全面、不夠詳細。其次，一些財政預(yù)算報告中出現(xiàn)“地方財政收入”“全市總財力”“全口徑財政”等類似的名詞，讓人費解其內(nèi)涵。再者，在標準表中，稅收收入的科目有十幾種，而有些地方只公開了幾種稅收的具體數(shù)額，并加上一個“其他稅收收入”，給信息使用者判斷信息的完整性和真實性造成一定障礙。

根據(jù)國務(wù)院5月批準的《2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》，完善財政預(yù)算制度，推動建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，是財稅體制改革中非常重要的一項。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇表示，除了經(jīng)常提的公開、透明外，規(guī)范、完整也是預(yù)算改革的目標，《2013年中國市級政府財政透明度研究報告》表面上看到的是財政透明度排名，其實是通過這些看政府職能的變化。

據(jù)了解，《預(yù)算法》修訂案草案預(yù)計今年8月提交十二屆全國人大常委會審議，未來的《預(yù)算法》將可能在政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督、預(yù)算進一步公開等方面有所突破。然而是否將賦予地方政府自主發(fā)債的法律權(quán)力，依然是眾說紛紜。清華大學(xué)中國財政稅收研究所所長白重恩認為，允許地方政府直接發(fā)債，而不是藉由融資平臺渠道向銀行貸款，才能真正提高地方債務(wù)透明度，同時有利于事后監(jiān)督。

吳桐根據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》、財新網(wǎng)、《第一財經(jīng)日報》等綜合編輯。