走進“堡壘”的美國外交

劉超

最近，在情報部門截獲了針對駐也門美使館的襲擊威脅之后，美國政府決定關閉駐中東、非洲和南亞地區的部分大使館和領事館，并撤離駐在也門的使館工作人員。在去年班加西的恐怖襲擊余波未了，在4位美國外交官員不幸遇難的陰影籠罩下，美國總統奧巴馬作出關閉使館的決定，并在國會獲得了兩黨的一致支持。然而一些資深外交官和分析人士則認為，美國政府必須重新審視安全和外交之間的平衡。美國前駐也門大使羅納德·諾伊曼評價外交工作越來越害怕風險，并警告說，即使是暫時關閉使館，也要付出外交上的代價：少數極端分子毫不費力就可以使美國外交陷于癱瘓。

班加西襲擊之后

20世紀70年代初，當羅納德·諾伊曼（Ronald Neumann ）開始他的外交生涯時，他會隨身攜帶一把手槍來保護自己。這是一個合理的防范措施。在那段日子里，美國外交官們可沒有防爆墻或安全顧問的保護，即使在局勢動蕩的國家，領事館也只是設在公寓的一樓，樓上則居住著當地平民。諾依曼當時享受的自由度是今天許多外交官無法想象的，他可以去任何地方，和任何人說話。在80年代早期，擔任美國駐也門大使的諾伊曼聽到風聲，有人威脅要燒毀美國在首都薩那的使館。當時，以色列剛剛入侵黎巴嫩，持續數月的暴力沖突使得整個阿拉伯世界動蕩不安。大部分的怒火沖著美國人，而美國大使館當時設在一個居民區內，毫不設防，隨便一個路人都可以自由進出，但諾伊曼沒有關閉它。然后，事情變得更加嚴重，有傳言說，憤怒的巴勒斯坦人計劃襲擊諾依曼的住所。作為一名沉默寡言的越戰老兵，諾依曼泰然處之。 他說：“我從使館帶了把獵槍回家，并且把大門鎖好，我的妻子問我，還要準備什么東西，我告訴她不用了。”于是，他的妻子不慌不忙地一邊洗窗簾去了。

過去的三十年，諾依曼曾在三個國家擔任大使，在回顧自己的外交生涯時，他作出了這樣的感嘆：“外交工作變得更危險，但變化更大的是心理層面，我們的政治領導人越來越不愿意接受風險，我們的使館變得越來越像個堡壘。”

去年9月11日班加西的恐怖襲擊中，美國駐利比亞大使克里斯托弗·史蒂文斯（J. Christopher Stevens） 的不幸喪生更是為美國外交人員敲響了警鐘。史蒂文斯是一個勇敢而親民的外交官，像諾依曼一樣，他喜歡與當地普通人打成一片，而不只是呆在戒備森嚴的使館里。然而，他的死仍被視為一個丑聞并掀起了一場政治風暴，世界各地的美國外交官看來要過上一段束手束腳的日子。

國會議員和華盛頓權威人士指責政府低估美國人在海外面對的危險，并把史蒂文斯的不幸遇害歸因于安全力量不足。批評者說，恐怖威脅被忽略了，政府似乎對此一無所知，但是事實上，在整個大中東地區的每一個美國大使館每天都要收到很多威脅，很難辨識真假。然而，大使的死亡不會被看作從事一個高尚而危險職業不得不付出的代價，必須有人要為此承擔責任。美國兩黨就誰應為此承擔責任爭執不下，但他們都忽視了一個本質問題：美國的外交政策已經在過去的幾十年中發生了巨大變化，現在的美國使館戒備森嚴得像一個堡壘，被荷槍實彈的警衛和車隊包圍著，難以接近。

如果說，安全保障在過去只是人們的一個擔心因素，現在則發展為美國與其他國家交往的核心議題。班加西襲擊的損失是慘痛的，美國政府面對巨大的國內政治壓力，對恐怖襲擊的威脅變得更為敏感，這次關閉駐部分穆斯林國家的美國大使館可以理解為是這種恐懼心理的表現，反映出華盛頓對外交風險的接受度越來越低，而將安全議題擺到了首要位置。

被“安全”困擾的美國大使館

擔心恐怖襲擊的一個直接結果是美國駐外使館采取了更嚴格的安全標準：使館主體建筑要和外墻保持100英尺的安全距離，還要設路障、防爆材料并對訪客進行嚴格限制。這些使館往往搬到人跡罕至的郊區，遠離城市中心，這給外交官造成了很多不便。我記得看過一幅阿拉伯漫畫，高聳的堡壘上插著一面美國國旗，大門前站著兩只手指。一只手指問道： “你是怎么進入美國大使館的？”另一只手指則回答說：“你不可能進入這里，除非你在這里出生。”

隨著使館建筑的加固，大量的安保人員接踵而至，這些人如影隨形陪著美國外交官，告訴他們什么是安全的，哪些是不能做的。安全人員已成為大使館與東道國打交道的必需的組成部分，他們負責確定誰可以去哪里以及可以與誰接觸。

在每一個美國大使館，我們都會發現熱情周到的美國外交官，他們對東道國深入了解并經常走出使館與當地居民保持接觸。但很多外交官會埋怨，面對這么多安保程序，為了正常開展工作，他們不得不投入更多精力克服障礙。所有大使都說，他們與使館的安全工作人員保持了良好的工作關系，他們對后者的幫助表示感激。但更多的初級外交官告知，安保人員對他們的決策產生了潛移默化的影響。“要想他們同意一件事情比登天還難，他們生怕為意外事故承擔責任，”一位中級外交官說，“我們每天都要為安全的事情糾結。當我聽到克里斯·史蒂文斯遇難的噩耗時，除了悲傷，我的第一反應是這下不好，我們以后開展工作會更難”。幾位外交官曾稱，如果安全約束變得更嚴格，他們將考慮轉行。

芭芭拉·博丁（Barbara Bodine）曾是美國駐也門大使，她任內的2000年，基地組織襲擊了科爾號驅逐艦，她認為美國外交官出行時不得不采取的安全防范措施往往起到適得其反的作用。她說：“有這樣一種想法：如果我們投入更多的安全人員，恐怖襲擊就會自行消失。實際上，護衛你出行的這些龐大的車隊，只是營造一種安全的假象，不是真正的安全。龐大的車隊只會吸引更多人的注意力，很容易成為襲擊目標。更好的辦法還是保持低調。”

奧巴馬的苦惱

奧巴馬面臨著“兩難”的境地：一方面他不想美國人喪命，另一方面他又不想恐怖分子能得逞，“四兩撥千斤”地通過制造威脅來關閉美國的外交設施，而且這種示范效應造成的惡劣影響可能更嚴重。對于奧巴馬總統來說，這真的是一個雙輸的局面。

奧巴馬在電視上露面表示：“恐怖威脅的嚴重性迫使我們必須采取一切可能的預防措施。”

當被問及是不是因為去年班加西的恐怖襲擊做出過度反應，奧巴馬說：“作為總統，我必須要做到不能反應過度，但我必須確保，美國人都清楚他們目前所面臨的威脅。”

其他西方國家如英國、法國和德國，對此次恐怖威脅的反應要保守許多，只是關閉了位于也門的外交設施。實際上，奧巴馬關閉使館的做法與其說是為了美國人的安全著想，不如說是出于國內政治的壓力。去年班加西使館遭恐怖襲擊后，美國國會和媒體將此事件政治化以至于奧巴馬政府不得不杯弓蛇影。諾伊曼說：“他必須要考慮國內政敵會抓住把柄，所以他才會變得如此謹慎。”

安全恐懼似乎成為了懸在美國外交人員頭上的一把達摩克利斯之劍，而極端分子則將此視為美國的軟肋。一份來自基地組織的內部資料稱：“人員傷亡的增加使得美國人民走上街頭抗議他們政府的外交政策，因此，最好的方法是綁架美國公民，這會在美國造成輿論壓力。”

也門外交部此前對美國撤離外交人員的決定表示遺憾，并稱此舉只會助長極端分子的氣焰。然而，奧巴馬不同意此說法，辯解稱美國不是要“撤退”，美國永遠不會被嚇倒。

“安全第一”的代價

這種外交上的謹慎態度始于前總統喬治·W.布什，他的許多高級助手包括前國務卿鮑威爾都有退役軍官或國防部官員的背景。

他們出發點都是好的，但他們的軍事出身使得他們處處將安全置于第一位，他們的行為模式是：白天出門做事，做完事后躲進銅墻鐵壁里面。而外交不應該采用這樣的方式。

問題在于，我們不知道威脅何時會結束，所以大使館變成了一個堅固的堡壘，恐怖分子望而卻步，使館工作人員的自由也受到禁錮。

外交工作無法正常開展還會產生不良的經濟后果， 諾伊曼說：“外交服務減少導致很多想來美國旅游的外國人無法辦理簽證，這對我們的旅游業造成了損失。”

同時，大使館也是一個國家的眼睛和耳朵，諾伊曼說：“隨著時間推移，我們逐漸會脫離當地社會，美國作為唯一的超級大國，我們要更積極地在世界各地發揮作用，不能將自己封閉起來，此外，我們現在也無法將自己的聲音傳達出去。最終的贏家只有安全人員，外交官必須要服從他們的限制，否則一旦出事情，沒有人會出來擔責任。”