關于清理化解鄉村公益性債務的調研與思考

張襄棣

分類逐步化解舊債、扼制新債，不僅是減輕鄉、村兩級沉重債務負擔和維護農村社會和諧穩定的重要舉措，更是深化農村綜合改革，鞏固稅費改革成果的主要內容，有利于創造和諧社會環境，促進新農村建設，改善農村公共服務，具有重大而深遠的意義。

2008年以來，按照國務院關于“制止新債、摸清舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的總體要求，黑龍江省各地各部門同心協力，密切配合，多措并舉，統籌推進，農村義務教育債務化解工作進展順利，并取得顯著成效。截至2011年末，全省已清理化解農村義務教育各類債務 40.8 億元，其中：農村義務教育“普九”債務 22.4億元，農村義務教育其他債務 18.4 億元。通過開展農村義務教育債務化解工作，長期困擾農村義務教育的債務難題基本解決，縣鄉財政支出壓力有所緩解，債權人利益得到較好保障，基層政府的信譽不斷提升，債務管理機制逐步完善，收到良好效果。

特別是實施化債工作中探索出來的一些程序、制度和辦法，如化債工作流程、償債銷號制度以及特戶開設和“一折通”兌付等，對于進一步推進鄉、村兩級債務清理化解工作具有十分重要的指導作用。

一、清理審計鎖定鄉村公益性債務所遇到的問題

鄉村公益性債務形成原因是多方面的，既有歷史原因，也有人為因素和政策性遺留問題。雖主要是為興辦鄉村公益事業、開展“達標升級”、加強基礎設施建設的舉債、為完成稅費上繳任務借款等形成的債務，但綜合分析，盲目突出政績搞建設、財務管理不規范、集體經濟薄弱，國家投入缺乏是形成債務的重要原因。

由于債務形成的原因諸多，加之債務形成的時間久，特別是在舉債時原始票據用途不清、賬目核算記載不詳，給鄉村公益性債務的清理認定帶來了很多難題：

1.鄉、村從信用社等金融機構的貸款多數是以“種子”、“化肥”等名義貸款，而債務責任主體在自查舉證時則說明是用于墊交稅費或搞公益事業建設，這給清理核實帶來了一定的難度。

2.一些村將農戶存入“基金會、儲金會”的款項作為公益性債務舉證上報。

3.個別債權人把息轉本后，以愛人或子女的名義重新掛賬，無法找到相應支出。

4.部分村沒有將墊交稅費收據入賬或留存，而是用自制表格替代。

5.由于村屯干部在墊交稅費時臨時倒短，致使舉債時間晚于有關部門開具的收繳稅費收據時間。

6.賬目因自然災害等原因損毀，查無實據，難以核實確認。

7.往來賬款繁雜，魚目混珠，非實質性債務摻入。

8.利息計算偏高，存在著息大于本的現象。

9.債權人死亡且無子女，償還對象難以確定。

10.有些鄉、村多年來想方設法積極償債，已自行化解了現政策范圍內的債務。近兩次化債補助均沒有，故挫傷了其化債積極性，鄉、村人員某種程度上存在著心理不平衡問題。

二、鄉、村公益性債務清理化解工作的思考和建議

鄉、村公益性債務清理化解工作牽涉面廣、量大，且時間久遠、情況復雜。如果處理不好，極易引起攀比甚至引發新的矛盾，影響農村社會的穩定。因此，在債務清理核實工作中，必須認真梳理問題、準確把握政策、反復琢磨推敲、據實審核認定、努力化解矛盾，才能得到基層干部群眾的理解、支持和認可。

（一）對處理相關問題的思考。

關于金融機構貸款用途標注與實際不符問題，原則上應嚴格按規定執行，以貸款手續的標注及村賬務記載核對一致為準認定。但本著尊重事實，對確實用于農村公益性債務的，要經過嚴密舉證程序，證明充分，所貸款未分入農戶往來分戶賬，審計核實并以支出控制，對相關債務發生和支出時間、內容都能鏈接吻合上的方可予以認定。

對“農村合作基金會”（“ 農村互助儲金會”）吸納的農戶股金，不應作為鄉村公益性債務處理，應視作金融機構存款對待。但如村向“基金會”借（貸）款用于墊交稅費或從事其他公益事業建設，借貸主體明確、手續齊全完備的，可納入清理范圍。但債權人應是“基金會”，而不是農戶。

對個別債權人把息轉本后又以愛人或子女名義重新掛賬的，原則上不予認定。理由：一是該債權人賬面借款已全部體現現金付訖，不應以此進行舉證；二是新掛賬債務的時間、用途超政策范圍，存在著牽強附會、硬性鏈接現象。

對部分村沒有將墊交稅費收據入賬或留存，而是用自制表格替代問題，可以在確認自制憑證真實性的情況下予以認定。但要對表中所列欠稅費戶的往來欠款進行逐項核實，并本著“先稅后費”的原則核認還款，如賬面無欠款或欠稅額減少，應予剔除或削減。

對村屯干部臨時倒短墊交稅費，致使舉債時間晚于有關部門開具的收繳稅費收據時間的，不符合正常財務處理程序，故應經舉證充分，嚴格掌控時差（不應超過一周），可根據相關賬目、佐證資料進行確認。

對一般性賬目損毀，已無法查證的，原則上不予認定；但因突發事件和自然災害造成賬目損毀的，應經法律程序認定、公證、舉證等核實審定。

對往來轉賬形成的“債務”，不得納入清理范圍。

在利息計算上，應參照其他農村義務教育債務有關規定執行，即：借款、集資所形成的農村公益性債務，沒有約定利息的，只償還本金或當時勞務價值，不計算利息。

貸款所形成的農村公益性債務，按照貸款期限，以金融機構貸款法定基準利率為準分段計算債務利息。

向個人或單位借款，利息也應以金融機構同期貸款法定基準利率為準，“分段計算、息不轉本、利不滾利”，剔除已經轉入本金的利息。

對債權人死亡且無子女，償還對象的確定可按法定繼承順序償還給其他法定繼承人，但必須進行公證。

（二）解決矛盾的建議。

首先，按照“誰舉債誰負責，先清理后化解，先化解后補助”的化債基本原則，縣級政府是清理化解農村債務的責任主體，并負責組織實施。省級政府負責統籌規劃，并給予必要的工作指導和化債資金補助及獎勵。因受償債能力制約，市縣應采取多措并舉，積極有效償債，建議清理化解債務本金及法定利息，實行還本降息。要與債權人解釋協商，實行協商減息償債，簽訂承諾書，一次性償還債務。既減輕各級償債壓力，又避免基層債務膨脹，社會放貸投資風險趁機轉嫁，以體現客觀公平合理化解。

其次，建立激勵約束機制，要調研制定因素分析法衡量審定市縣上報的化債數據，做到打好基礎，扎實清理，摸清債務，擠出水分，分級把關，逐項核實，債務認證，分類化解。同時，完善的化債資金管理使用辦法，體現“債多不多補，債少不少補，早還不少補，晚還不多補”的補助原則，化債補助資金分配定要統一規范、客觀公正。實事求是，夯實市縣自籌資金的合理額度，避免假匹配和新債的發生，杜絕違反政策、違紀行為的發生。

最后，對已自行化解政策范圍內債務的鄉、村，要通過政策宣傳，做好正面解釋，求得理解和支持。并將化債補助資金與積極主動償債獎勵資金相結合，借鑒外省經驗，安排一定數量的資金，規定其使用范圍，對已自行化解政策范圍內公益性債務的鄉村給予適當獎勵，實行以獎代補，解決“有為的吃虧、無為的獲利”的矛盾，促進農村經濟健康發展。

綜上所述，在下一步工作中，要積極探索和解決清理化解鄉村公益性債務問題的辦法和途徑，各級政府加大農村公益事業建設資金的投放和管理力度，切實減輕鄉村負擔，防止產生新的不良債務，從而使農村真正走向繁榮和穩定。

（作者單位：黑龍江省財政廳農村處）

責任編輯：洪峰