淺析破壞草原案件的特點(diǎn)、原因及應(yīng)對(duì)對(duì)策

蘇喜民　楊文武

草原作為生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，在生態(tài)文明建設(shè)中不可或缺。以河北省康保縣為例，擬對(duì)破壞草原案件的特點(diǎn)、原因及預(yù)防對(duì)策作一分析。

一、對(duì)破壞草原案件的特點(diǎn)剖析

康保縣位于河北省西北部、內(nèi)蒙古高原南緣的壩上地區(qū)，境內(nèi)草原面積近100萬(wàn)畝，為涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候以及維護(hù)生態(tài)環(huán)境起到了重要作用。2012年以來(lái)，在康保縣組織開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)近三、四年來(lái)有3000畝左右的草地被非法占用或開(kāi)墾，涉及到3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9個(gè)行政村，相關(guān)人員已被依法追究責(zé)任。通過(guò)對(duì)非法破壞草原案進(jìn)行分析，歸納起來(lái)有以下特點(diǎn)：

第一，私自開(kāi)墾草原現(xiàn)象較為普遍。隨著農(nóng)業(yè)稅等相關(guān)稅賦的取消和種糧補(bǔ)貼政策的落實(shí)，農(nóng)民種糧積極性明顯提高，因現(xiàn)有的耕地都已承包到戶(hù)，再加上對(duì)草原保護(hù)認(rèn)識(shí)不夠，一些肥沃的草原就成了被開(kāi)墾的首選目標(biāo)。這種情況占破壞草原案件的50%。

第二，“以租代征”情況嚴(yán)重。主要表現(xiàn)為村干部為了小集體的利益，假借全體村民同意，不向有關(guān)部門(mén)請(qǐng)示，未經(jīng)批準(zhǔn)就以承包協(xié)議的形式將草原長(zhǎng)期承包給他人進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)，或進(jìn)行各類(lèi)工程建設(shè)，或堆放礦物質(zhì)、礦渣等，導(dǎo)致草原植被遭到嚴(yán)重破壞。這種情況占破壞草原案件的40%。

第三，非法臨時(shí)占用草原現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。康保縣是一個(gè)以草原旅游為主的地區(qū)，旅游區(qū)周邊的群眾擅自在草原上開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性旅游活動(dòng)現(xiàn)象增多，如跑馬、駕駛觀光車(chē)碾壓草原等；還有的在草原上取土、采砂。這種情況占破壞草原案件的10%。

二、破壞草原案件多發(fā)的原因

第一，群眾法律意識(shí)淡薄。通過(guò)對(duì)涉案人員進(jìn)行調(diào)查，他們不知道有《草原法》，普遍認(rèn)為破壞草原的行為不構(gòu)成犯罪。

第二，部分草地定性確權(quán)不明。草地與林地、“四荒地”、荒漠地及其他未利用地的界線不清，管理職責(zé)不明。

第三，法律制度的不完善，也是破壞草原行為屢禁不止的重要原因。《草原法》雖規(guī)定了草原監(jiān)管失職、非法開(kāi)墾草原等草原犯罪行為，但在刑法典中沒(méi)有破壞草原犯罪的直接規(guī)定，只能間接適用刑法典，追究刑事責(zé)任往往相當(dāng)困難。

第四，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)作物比較效益顯著提高，但從事草原畜牧業(yè)生產(chǎn)收入增長(zhǎng)放緩，開(kāi)墾草原種植農(nóng)作物的源動(dòng)力就越來(lái)越強(qiáng)。

第五，對(duì)破壞草原犯罪行為打擊不力。具體表現(xiàn)為以罰代刑，使違法行為人得不到應(yīng)有的懲治。雖然對(duì)有些非法破壞草原的違法行為進(jìn)行處罰，也要求恢復(fù)植被，但沒(méi)有跟蹤落實(shí)。

三、破壞草原案件的應(yīng)對(duì)對(duì)策

第一，加強(qiáng)草原普法宣傳，增強(qiáng)維護(hù)生態(tài)的法治意識(shí)。采取媒體、送法下鄉(xiāng)等多種宣傳形式上，不斷擴(kuò)大普法宣傳的覆蓋面，充分利用違法案例、反面典型等及時(shí)宣傳，提高警示教育作用，努力營(yíng)造全社會(huì)保護(hù)生態(tài)、關(guān)愛(ài)草原的良好氛圍。

第二，解決草原的定性確權(quán)問(wèn)題，切實(shí)抓好草原的保護(hù)工作。這就要求草原管理部門(mén)使每一塊草地做到“圖上標(biāo)識(shí)清楚、地上界線分明”，明確草原監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法管理的具體范圍，從而對(duì)草原違法行為進(jìn)行有效查處，草原植被才能得到有效的保護(hù)。

第三，完善《草原法》的配套法規(guī)，使破壞草原案件有法可依。一方面要按照《草原法》的相關(guān)要求，加快制定出臺(tái)配套法規(guī)和規(guī)章，制定基本草原保護(hù)、草原調(diào)查統(tǒng)計(jì)、草原植被恢復(fù)、草原征占用補(bǔ)償?shù)确矫媾涮追ㄒ?guī)以及地方性草原法規(guī)，彌補(bǔ)現(xiàn)有《草原法》的不足；另一方面最高人民法院、最高人民檢察院也應(yīng)出臺(tái)關(guān)于草原犯罪的司法解釋?zhuān)鰪?qiáng)草原犯罪適用上的可操作性，加大對(duì)草原犯罪行為的懲治和打擊力度。

第四，加快建立草原補(bǔ)償機(jī)制，使草原生態(tài)保護(hù)可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家應(yīng)建立草原補(bǔ)貼制度，將支持農(nóng)業(yè)的政策擴(kuò)大到草原，實(shí)施種草補(bǔ)貼、牧草種子補(bǔ)貼等政策，對(duì)開(kāi)展禁牧休牧、實(shí)施退牧還草的農(nóng)民給予必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，建立保護(hù)草原者受益的長(zhǎng)效機(jī)制。

第五，加大打擊破壞草原案件背后的失職瀆職犯罪。檢察機(jī)關(guān)要對(duì)因失職瀆職造成草原被毀的職務(wù)犯罪行為做到發(fā)現(xiàn)一起查處一起，對(duì)失職瀆職構(gòu)成職務(wù)犯罪的工作人員，要堅(jiān)決給予嚴(yán)懲，以此教育和警示草原執(zhí)法工作人員要認(rèn)真履行職責(zé)，樹(shù)立以保護(hù)草原為己任的責(zé)任意識(shí)。