中國貧困人口變動與反貧困戰略轉型

摘要：貧困人口的規模、結構、分布及其訴求正在發生變化。分布呈碎片化，相對貧困人口成為主體部分，發展機會的欠缺和陷入代際傳遞困境等特征促使我國反貧困戰略亟待轉型。借鑒和反思國內外反貧困戰略，當前我國反貧困戰略需要實現扶貧對象由面到點，扶貧方式由開發式向發展式，扶貧主體由線性式向網絡式的三大轉型。基于此，反貧困的重點是了解貧困人口的特征與需求，進而從扶貧對象、扶貧方式、扶貧主體、貧困人口發展能力以及制度建設等方面提出應對策略。

關鍵詞：貧困人口；反貧困；戰略轉型；對策

中圖分類號：C924.24 文獻標識碼：A 文章編號：

貧困是一種社會現象，社會學中的貧困是指在物質資源方面處于匱乏或遭受剝奪的一種狀況，其典型特征是不能滿足基本生活需求。但隨著經濟社會發展，貧困也表現為一種相對狀態，且貧困的范疇不斷拓展至精神、文化甚至是心理層面。探討貧困問題，實質上就是分析處于貧困狀態的這批人群（即貧困人口）的生存狀態、基本特征以及如何幫助或引導他們走出貧困狀態，同時也要防范處于貧困邊緣的人口掉入“貧困陷阱”。因此，傳統意義上的反貧困戰略側重于貧困人口所在的地理位置，如界定貧困縣、貧困村等，但卻相對忽略了貧困個體的生存狀態與發展特征。隨著我國扶貧開發戰略的深入與發展階段轉變，當前反貧困戰略需要同時關注貧困人口的整體變動趨勢與貧困個體的現實訴求，從而推動我國扶貧開發工作邁向新階段。

一、中國貧困人口的變動趨勢與特征

貧困線標準是一個動態的參考體系，與各個國家經濟社會發展水平緊密相聯系。按照世界銀行的名義國際貧困標準線，貧困人口是指每天生活費低于1.25美元的人口。從我國貧困人口數量來看，按2010年標準貧困人口仍有2688萬，而按2011年提高后的貧困標準（農村居民家庭人均純收入2300元人民幣/年），中國還有1.28億的貧困人口。[1]P45可見，我國貧困線標準歷來偏低，經測算，中國新的國家扶貧標準大致相當于每天1美元。但也要看到，貧困標準線的變更導致我國貧困人口數量增加僅是表面現象，在我國消除絕對貧困的過程中，我國貧困人口在結構、分布、社會發展機會以及代際傳遞等方面都在發生了新變化，這些新變化突破了傳統意義上以生存為基線的貧困定義，而更多地凸顯貧困人口的發展訴求，也對我國新時期的扶貧開發工作和反貧困戰略轉型帶來了新需求與新挑戰。

（一）貧困人口分布呈現碎片化狀態

貧困人口的分布包括兩層含義：一是貧困人口在地理上的分布狀態，這主要受資源稟賦和自然環境的劣勢所限制。一般來說，自然環境條件惡劣是貧困地區的普遍現象，從地理環境條件考察貧困地區時，可以看到這些地區不僅資源占有量低，而且地處邊遠，交通閉塞。不僅本區域的資源蘊藏占有量低，而且資源的供給和來源狀況也差。生產生活條件較差、資源極度匱乏、人均耕地少、居住分散、交通不便等等，這些都是導致貧困發生的自然原因。此外，導致貧困地區貧窮落后的自然因素還包括氣候、地形地貌、地理位置等諸多方面。在這個層面，我國貧困人口分布正由片狀、帶狀布局向碎片化改變。“我國貧困地區在中部、東北等部分省份在空間分布上呈現離散化的狀態，并呈現由東向西、由北向南逐步增多的趨勢。”[2]P27二是貧困人口在人群中的分布狀態。這主要是受貧困人口自身素質偏低所限制。一般而言，由于個體在受教育程度、勞動技能、經營方法等方面存在差異，其向社會提供的勞動量、創造的勞動價值也各不相同。根據按勞分配、多勞多得的原則，其收入水平自然也就不一樣。在這個層面，貧困人口的分布格局正在發生改變，在人口流動頻繁的今天，貧困人口在人群中的分布正由相對集聚走向分散化、碎片化，貧困人口分布于社會各個領域。

（二）相對貧困人口成為主體部分

貧困一般分為絕對貧困與相對貧困兩種類型，絕對貧困又稱生存貧困.是指在一定的社會生產方式和生活方式下，個人和家庭依靠其勞動所得和其他合法收入不能維持其基本的生存需要。相對貧困是相對周圍的人而言的，是指與社會平均水平相比其收入水平少到一定程度時維持的那種社會生活狀況，各個社會階層之間和各階層內部的收入差異，通常是把人口的一定比例確定生活在相對的貧困之中。隨著我國扶貧工作的深入，絕對貧困問題得到了顯著解決。據統計，“以絕對貧困標準測算，農村絕對貧困人口規模從2000年的3209萬人下降到2008年的1004萬人，絕對貧困發生率從2000年的3.5%下降到2008年的1%。”[3]P11可見，我國絕對貧困發生率已經很低，絕對貧困人口總數相對穩定，且大多為喪失勞動能力，屬于救助式扶貧對象，在最低生活保障政策的覆蓋下，基本可以解決溫飽問題。在貧困人口構成中，相對貧困人口成為主體部分，其陷入貧困的原因多為城鄉收入差距擴大、不同區域間發展不平衡、貧困人口自身素質偏低等。在相對貧困人口中，除了農村相對貧困人口，城市貧困人口也值得重視，隨著城市化的推進，生活在城市的相對貧困人口規模呈不斷上升態勢。已有研究表明，城市貧困人口的結構性特征突出，該群體與社會分裂加劇，城市貧困人口陷入貧困不是因為他們缺乏勞動能力，而是就業權的喪失或缺乏新的就業機會，與此同時，農民工也成為新的城市貧困群體。[4]P1610

（三）貧困人口缺少發展機會

就相對貧困人口而言，發展機會是擺脫貧困狀態的核心要素。在相對貧困人口中，其陷入貧困的原因更多的并非其自身因素，而是缺少更多的發展權利與就業機會。權利的不公平分配可能使部分人的可行能力減小，無法實現不同的生活方式，因而陷入貧困。貧困在本質上主要涉及維系生存的物質可獲得性和個人獲得發展機會、權利的公平性等問題。因此，扶貧制度安排的根本目標就是實現公平和效率的均衡，但在扶貧的過程中，難以從根本上解決制度的障礙，從而形成了制度性貧困，即不合理的制度引致了公民的貧困，制約了公民的致富機會。對于農民而言，制度性貧困更是明顯，貧困源于沒有權利，源于主流社會設計的不合理制度。現有的制度設計普遍存在以市民為中心的傾向，缺少對農民利益的公平對待，這種制度缺陷是導致農民貧困的主要因素。當貧困成為制度設計缺憾的犧牲品時，貧困人口擺脫貧困境地的機會就變得更少，這是一個危險的信號。“制度性致貧”的力量是極其可怕的，從某種意義上來說，它就是通過制造人與人之間權利的缺陷與不平等，來形成人與人之間的一種掠奪性的盤剝關系。因此，當前必須從最大程度上避免反復出現“制度性致貧”的悲劇，及時有效地對不合理的制度進行“糾錯”，并通過相關制度安排和制度激勵，來形成具體有效的補償和保障措施。否則，當制度性貧困成為常態時，社會不穩定因素將增多，社會矛盾將會進一步激化。

（四）貧困人口易掉入代際傳遞陷阱

貧困代際傳遞問題的研究始于國外。20世紀60年代初，美國的經濟學家在對貧困階層長期性貧困的研究中發現貧困家庭和貧困社區存在著貧困的代際傳承現象，并從社會學的代際流動研究范式中演變出“貧困代際傳遞”這一概念。國內對貧困代際傳遞現象日益關注，防止貧困代際傳遞已成為中國反貧困戰略的新目標。貧困的“代際傳遞”比貧困本身更令人生畏。貧困的代際傳遞無形中抹殺了人們的希望，使人們默守貧困的生活。更重要的是，第二代或第三代貧困者是不愿意安于貧困的現狀的，這就會對社會提出更多的挑戰。當前，由于制度設計的缺陷，我國貧困人口在階層中向上流動機會在減少，貧困代際傳遞現象也普遍存在，特別是在邊遠農村地區，由于貧困人口子女接受教育的機會、發展的機會均少于社會平均水平，這就使得下一代脫離貧困境遇的機會也大為減少。正因如此，“面對貧困問題，應該確立一種大的反貧困觀念。反貧困不僅是幫助貧困人群盡快擺脫貧困狀態，提高他們的發展能力，還應將反貧困的政策措施擴展為減少非貧困人群的陷入貧困的風險，同時幫助相對貧困人群實現自我發展的良性循環。”[5]P2

二、國內外反貧困戰略概述與啟示

貧困人口的變動趨勢與特征決定了反貧困戰略需要進行適時調整。綜觀國內外反貧困戰略可以發現，反貧困戰略是與特定經濟社會發展階段相適應的，在不同的歷史發展階段，根據不同的貧困標準與反貧困目標，政府應制定與之相適應的反貧困戰略。

（一）國際主要反貧困戰略概述

國際上反貧困的邏輯切入點，“基本上是沿著從注重物質資本的投入，到關注人力資本的投資，再過渡到綜合的反貧困戰略這一思路來進行的。”[6]P75其主要戰略有以下五種：一是是經濟增長戰略。20世紀50-60年代一些發展中國家實施的主要就是這一戰略。它的基本含義是通過促進經濟增長來解決貧困問題。聯合國從20世紀60年代相繼提出和實施的兩個“發展十年”計劃，就是這種經濟增長戰略。二是再分配戰略。根據再分配對象的不同，這一戰略又可以分為兩種具體的戰略，即邊際再分配戰略和生產性資產再分配戰略。前者強調再分配的主要對象是經濟增長的增量部分，也就是一般邊際意義上的再分配。后者的核心可以用“增長前的再分配”來概括，它強調的是對可用于經濟增長的資產存量進行再分配，即先分配后增長。三是綠色革命戰略。該戰略試圖通過引進、培育和推廣高產農作物品種，并利用生物技術提高農作物產量，發展農村生產力，從而解決糧食問題和農村的貧困問題。四是社會服務戰略。20世紀70年代以后，人們將反貧困的戰略重點逐漸轉移到了提供衛生、營養、教育和其他社會服務方面，并將其作為政府部門的一項重要社會政策來實施。五是“雙因素”發展戰略。20世紀90年代，反貧困戰略的側重點又一次發生轉移。世界銀行在《1990年世界發展報告》中，提出了包含兩個同等重要因素的發展戰略。第一個因素是促使貧困者將其最豐富的資產，也就是勞動力用于生產性活動。第二個因素就是向貧困者提供基本的社會服務，其中初級醫療保健、營養和初等教育尤為重要。

（二）我國反貧困戰略概況

國內反貧困戰略與扶貧工作重心轉向是緊密聯系在一起的，在不同的階段，扶貧工作的重點決定了反貧困戰略的取向。真正意義上實施的具有針對性的反貧困戰略，始于20世紀80年代中期，成型于90年代中后期。我國政府實施的反貧困戰略，是以促進貧困人口集中區域自我發展能力的提高和推動區域經濟發展來實現減緩和消除貧困目標的戰略。從戰略定位來看，長期以來，反貧困戰略在扶貧方式上實現了由“輸血”式扶貧轉向“造血”式扶貧開發；在扶貧主體上強調調動貧困地區廣大干部群眾發展經濟的積極性，揚長避短，發揮比較優勢，增長自我發展能力；在扶貧客體上將貧困人口集中區域（即國定貧困縣和省定貧困縣）作為扶貧的基本操作單位和工作對象；在扶貧資源的管理體制上，實現了單純由財政渠道撥款救濟，扶貧資金無償使用的方式，轉向以財政支持和銀行貸款、無償與有償相結合的扶貧資金投放方式。

（三）對當前反貧困戰略的啟示

借鑒國內外反貧困戰略的階段演進，可以發現當前反貧困戰略存在理念、定位和政策的三大偏差，這三大偏差對反貧困戰略轉型有重要啟示：一是理念偏差。

長期以來，我國的反貧困戰略在很大程度上是在把貧困地區看作是需要援助的“弱勢地區”、其戰略是把貧困地區看作“問題區域”或是“包袱區域”的前提下制定和實施的，因而不可避免地會存在這樣那樣的缺陷和問題，并特別容易忽視貧困地區本身的發展潛力；二是定位偏差。一方面，反貧困戰略以政府為主，過高估計了政府對地區經濟增長成果分配中的作用，貧困人口和基層組織參與積極性不高。另一方面，扶貧投資瞄準機制出現偏差，理想扶貧戰略要求能夠覆蓋所有符合貧困標準的窮人，不會有窮人被遺漏，而開發式扶貧戰略主要以區域開發、流域治理為基本手段，以貧困地區為扶持對象。這種扶貧戰略既容易把非貧困地區的窮人排除在外，也不可避免地使貧困地區的非窮人從中得到了實惠，從而降低了扶貧資金的使用效率[7]P74；三是政策偏差。一方面是政府過分注重脫貧的數量和速度，對扶貧質量關注不夠。另一方面是部分扶貧行動建立在臨時性的政策基礎上，制度建設嚴重滯后，扶貧效果缺乏持續性。

三、中國反貧困戰略亟需轉型

隨著我國貧困人口數量、結構和分布以及貧困人口的需求發生變化，反貧困戰略需要快速轉型。所謂戰略轉型，它不是一般的局部調整，而是各個戰略層次的方向性改變。具體來看，我國反貧困戰略需要進行三大轉型。

（一）扶貧對象由面到點的轉型

扶貧對象的轉變是由貧困人口分布改變所決定的。在不同的發展階段，貧困人口的分布格局決定了扶貧對象選取的方式。隨著扶貧工作的深入推進，以縣為單位的大面積集中連片貧困正在逐步消失，當前貧困呈現出碎片化、分散化、細小化的特征，這就決定了扶貧對象的選擇也要跟著發生變化。為能更準確是確定貧困對象，扶貧對象需要直接瞄準到戶。以農戶或貧困個體為扶貧對象，目的是直接改善貧困人口的生活質量和生存狀況，提高貧困人口的發展能力，結合貧困個體的實際情況，充分利用扶貧資金發展個體所需的項目，從而保證扶貧資金更多地分配到能夠直接改善個體生存狀況的小型經濟項目和需要長期投入的領域，如醫療衛生和教育培訓等。因此，從改善貧困人口生存質量的角度看，個體瞄準比區域瞄準的目標精確度更高。反貧困目標從區域轉向小戶和個體，扶貧對象由面到點的轉型，其宗旨就是優先滿足貧困個體的生存生活需要并培養其個體發展能力，從而實現在短期內消除絕對貧困，快速改善和提高貧困人口的生活質量。

（二）扶貧方式由開發式向發展式轉型

采用什么方式進行扶貧，是由貧困人口的貧困特征決定的，扶貧方式本身并無優劣，關鍵是“對癥下藥”。從整體來看，采用單一的扶貧方式已難以滿足分散的貧困戶脫貧需求。在區域扶貧階段，可以根據區域發展的整體特征，采用主導式的扶貧方式，如救濟式扶貧、開發式扶貧，但隨著扶貧對象落實到貧困戶或貧困個人，扶貧的方式需要根據貧困戶的實際情況進行有針對性的選擇。發展式扶貧，是指根據貧困人口的發展需求進行有針對性的扶貧方式，它并無固定的扶貧模式，強調的是扶貧的實效。實踐表明，在進入相對貧困階段后，發展式扶貧可以為貧困人口提供更多的發展機會。發展式扶貧的核心是因地制宜，因人制宜，極具靈活性，可以根據不同的致貧原因，采取不同的扶持方式。例如，對喪失勞動能力、殘疾、無法自救的貧困人口，納入最低生活保障體系，實行救濟式扶貧。對于有資源條件的地區，實行開發式扶貧，并且要逐步向發展式扶貧轉變。發展式扶貧不但扶持生產，更注重生產生活條件的改善和生存能力的培養，對目前大多數具有發展潛力的貧困人口適用，能有效持續脫貧，是防止家庭代際貧困傳遞的有效方法。

（三）扶貧主體由線性式向網絡式轉型

保證每一個社會成員的基本生存權和發展權是一個政府的基本責任，如果一個社會的效率和發展是以一部分人掙扎在溫飽線以下為代價的，一個地區的繁榮昌盛是以另一個地區的長期貧窮落后為前提的，就根本不可能說這個社會是公正的或正義的。在扶貧主體上，政府是當然的主體。但在實際扶貧過程中，政府的強勢地位不能壓制其它力量的健康發展。扶貧主體需要由政府獨攬的線性扶貧轉向以政府主導，人人參與，社會幫扶的網絡式扶貧轉型。在政府主導的基本前提下，要鼓勵貧困人口自發參與，讓貧困戶有尊嚴致富，要鼓勵社會力量參與扶貧，充分發揮社會力量在扶貧攻堅中的作用。一方面，要通過引導，使扶貧對象在主觀上認同扶貧項目的各項工作是“自己的事”，在客觀上要使扶貧對象自愿參與到扶貧項目的各項工作中來，包括項目設計、項目決策、項目實施、項目監督等全部項目工作都是扶貧對象“自己的事”，從而有效地實現扶貧者與被扶者的良性互動。另一方面，扶貧工作也需要發揮社會的力量，高度重視社會組織在反貧困中的作用，堅持政府搭臺民間唱戲的原則，推進民間慈善事業建設，不斷提高社會組織參與扶貧幫困的能力。

四、基于人口視角的反貧困具體對策

貧困人口特征的變化與貧困所處階段的演進，既需要從戰略上進行轉型，也需要制定和實施反貧困的具體對策。從人口學視角來看，反貧困的重點是了解貧困人口的特征與需求，進而從扶貧對象、扶貧方式、扶貧主體、貧困人口發展能力以及制度建設等方面提出應對策略。

（一）實施“靶向療法”，瞄準貧困對象進行個性化扶貧

貧困人口的多樣化需求，散點狀分布決定了要把扶貧對象直接瞄準到戶，并把責任落實到個人的“靶向療法”。一是直接瞄準貧困人口進行反貧困。要求扶貧對象必須相對集中，必須讓那些真正需要扶持的貧困人口得到扶持，而不是讓那些擁有信息優勢和特權的非貧困人口得到好處；二是動態調整扶貧對象，提高扶貧的針對性和有效性。貧困分散化要求扶貧工作必須更加有針對性和準確性。在準確掌握貧困人口分布的基礎上，要動態甄別扶貧對象。可以借鑒國際反貧困經驗，逐步把占人口10%左右最低收入群體的人納入扶貧對象。與此同時，也要調整扶貧工作的基本面、工作重心，更多地關注貧困村公共服務和培育貧困家庭的發展能力；三是探索推進個性化扶貧的新模式。要把扶貧資源整合起來，針對物質貧困、能力貧困和權利貧困采取不同的扶貧模式。堅持以人為本，要從貧困人口的需求出發，不能把以往的體制、政策和模式固定化。

（二）重視發展式扶貧，為貧困人口提供充分的發展機會

要把為貧困人口提供更多的發展機會，提高貧困人口脫貧致富的能力作為扶貧工作核心。一是在扶貧過程中不但扶持生產，也要結合貧困地區的地方特色開展扶貧項目。以粵北山區為例，要重點發展現代農業、發展現代林業產業、發展生態文化旅游業，建設特色產業集群和專業鎮等。二是堅持扶貧與扶智相結合。貧困地區經濟、社會落后的一個重要原因是科技、教育滯后，勞動力素質低。要把扶貧開發與提高勞動者素質結合起來，把扶貧開發轉移到依靠科技進步、提高勞動者素質的軌道上來。三是保障貧困人口獲得平等的發展機會。貧困并不可怕，怕的是沒有脫貧致富的機會，沒有機會的貧困才是真正的貧困。對于貧困地區的發展，要采取包容性增長的方式，政府必須提供必要的公共服務與社會保障，通過機會均等來改善收入分配。要改變“經濟發展了，貧困就會自動消失”的認識誤區，避免貧困人口脫貧致富的機會被剝奪，創造條件優先保障貧困人口獲得發展的機會。

（三）形成網絡式扶貧體系，集聚社會力量推進反貧困進程

扶貧工作是政府的責任，但并不等于扶貧就只能是政府來扶貧，要改變傳統由上而下的線性扶貧模式，形成網絡式的扶貧體系。一是充分發揮社會力量在反貧困中的作用。社會力量參與不僅是幫助貧困人口經濟上脫貧的需要，更是傳遞愛心、構建和諧、增強民族凝聚力的需要，其政治、社會意義遠遠大于經濟意義。此外，社會全體成員參與扶貧，大家互幫互助，也有利于社會成員之間的團結友愛，減少仇富心理，營造良好的社會風氣。二是引入市場機制推進反貧困。適當采取市場化的運營模式，才能使反貧困真正具有生命力，要導入市場機制逐步解決貧困地區的造血功能缺失問題。三是充分調動貧困主體脫貧致富的積極性。引導貧困人口轉變觀念，克服“等、靠、要”思想，積極參與脫貧致富事業。

（四）嚴防貧困“世襲”，阻斷貧困代際傳遞鏈條

貧困代際傳遞與社會主義共同富裕的價值追求不合，是全面建成小康社會與和諧社會的障礙，需要及時阻斷貧困代際傳遞鏈條。一是通過教育提高貧困家庭子女的就業能力。進一步鞏固義務教育的普及質量，讓貧困家庭的子女接受相對平等的教育，使貧困家庭的孩子能站在與其他人均衡的起跑線上參與競爭，獲得改變命運的機會與希望。二是通過醫療保障避免貧困家庭的返貧危險。進一步加強農村醫療保障制度的建設，減少農民“因病致貧”的發生率。三是通過改變贍養模式減輕貧困家庭的負擔。探索完善農村社會養老保險制度，減輕農村家庭養老重負，阻止貧困的代際傳遞。

（五）破解制度性貧困難題，利用制度改革遏制貧富差距擴大態勢

解決貧困的根源問題應該靠制度變革，而不是靠“勸富”之類的細枝末節。發展機會的不均等、政策性缺陷、制度性不公等造成的貧困和落后問題，絕不是靠道德和勸說能夠解決的。貧困地區的落后固然有客觀條件及個人稟賦的因素，但制度設計的不合理，政策的不平等對貧困境況的形成不可忽視。一是把基本的保障制度與積極的保障政策結合起來。 基本保障制度主要側重于應對公民現實的生活困境，重在對事實性的貧困進行補償，有賴于事后的實施和運作。應對結構性的貧困則需要更為積極的保障政策，使治貧救貧減貧成為預防性的行動過程。二是把再分配措施與“成長性投入”結合起來。 治理制度性貧困不能僅僅局限于通過收入再分配和結果平等來達到目標，也需要采取“成長性投入”。即投資下一代、投資未來，也就是利用制度設計來防止貧困的代際傳遞。例如，對貧困家庭、單親家庭、低收入家庭進行投入，對婦女、兒童以及農民工和其他城市流動人口的子女進行投入等。三是建立健全有利于縮小城鄉貧富差距的機制體制。強化二次分配的調節功能，構建城鄉基本公共服務均等化的供給體制，為貧困人口的自主發展提供公平正義的制度保障。

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作者簡介：周仲高（1979-），男，江西廣豐人，人口學博士，廣東省社會科學院社會學與人口學研究所副研究員，所長助理。研究方向：人口社會學。

（責任編輯：陳合營）