防空地下室易地建設資金預算管理存在的問題及建議

鄭中淮

近期，筆者參加了對部分市縣防空地下室易地建設費征收管理使用情況的審計調查，對防空地下室易地建設費納入預算管理情況進行了延伸，發現在預算管理環節還存在操作不規范的問題。

《江西省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》規定人民防空經費是人民防空的專項費用，任何單位和個人不得截留或者挪用；《國家計委、財政部、國家國防動員委員會、建設部印發關于規范防空地下室易地建設收費的規定的通知》（計價格〔2000〕474號）也規定防空地下室易地建設費應納入人防經費預算，統籌安排并專項用于安排易地建設人防工程，各級人民政府和有關部門不得統籌調劑，不得用于平衡本級預算，不得挪作他用。但是各地財政部門在對當年未安排的人防易地建設費管理上，方式各異，極不規范，主要有以下幾種表現形式：

1.在年初預算安排時，按照收入數額安排支出，實際支出小于年初預算安排部分，做指標結轉。其主要是考慮防空地下室易地建設費是專項資金，應當專項用于安排易地建設人防工程，不得統籌調劑，不得用于平衡本級預算，不得挪作他用。而人防建設項目資金需求量大，建設周期長，需要靠多年的積累，因此，在編制支出預算時，按照當年收入預算數編制，實際支出小于年初預算安排部分，做指標結轉，結轉用于以后年度安排易地建設人防工程。如不足額編制支出預算，當實際支出小于收入預算時，其差額部分則成為財政凈結余，成為事實上的挪作他用。

2.在年初預算安排時，按照收入數額安排支出，上繳國庫后，全額列支，作為總預算暫存款。其主要考慮理由和上述一致，但其還考慮平衡歷年財政支出水平的一致性，避免支出水平的起伏，因此將實際支出小于年初預算安排部分，全額列支出，作為總預算暫存款，待以后年度撥付用于易地建設人防工程。

3.在年初預算安排時，按照收入數額安排支出，全額列支給人防部門。其主要考慮理由和上述一致，但其還考慮防空地下室易地建設費是專項資金，應當專項用于安排易地建設人防工程，早晚都要撥付給人防部門，晚撥不如早撥，因此在收取防空地下室易地建設費的當年按照收取數全額列支給人防部門。

4.在年初預算安排時，不安排預算收入和支出，收取的防空地下室易地建設費滯留在財政非稅收入專戶，不上繳國庫。這主要是一些沒有專職人防機構，也沒有公共人防工程建設任務的地方。其收取的防空地下室易地建設費既沒有支出的任務，也沒有支出的沖動。財政部門在年初預算安排時，無法安排預算收入和支出，收取的防空地下室易地建設費長期滯留在財政非稅收入專戶。

5.在年初預算安排時，不安排預算收入和支出，收取的防空地下室易地建設費以其他行政性收費科目繳入國庫。這種情況也主要存在于一些沒有專職人防機構，沒有公共人防工程建設任務的地方。由于收取的防空地下室易地建設費沒有支出的任務，財政部門將收取的防空地下室易地建設費以人防機構掛靠的主要部門，如規劃、建設、環保等部門收取的規劃、建設、環保等行政性收費繳入國庫，年初預算時也僅對規劃、建設、環保等部門作出收支預算安排，不再對上述部門作出單獨的人防預算安排。事實上，繳入國庫的防空地下室易地建設費全部被用于平衡財政預算。

6.在年初預算安排時，按照預測數安排預算收入，按照核定數額安排支出預算，收取的防空地下室易地建設費以人防收費科目繳入國庫。收支余額作專項結余，留待以后專項用于安排易地建設人防工程建設。

產生上述不規范問題的原因是多方面的，但主要是規定不明確、不具體造成的。按照《財政部、中國人民銀行關于將部分行政事業性收費納入預算管理的通知》（財預〔2002〕584號）要求，自2003年1月1日起，人防易地建設費收入（含以前年度欠繳及未繳財政專戶的部分）全額上繳國庫，支出通過預算安排，不再作為預算外資金管理。財政預算管理的一般做法是，根據收入預測，確定當年預算收入，再根據各單位的機構、人員編制情況、當年的事業發展計劃和工作任務和當地的實際支出水平，編制支出預算。無論采用基數加增長或零基預算的辦法，預算編制的基本原則是以收定支、收支平衡、不留赤字。由于我省大部分市縣公共人防工程建設起步較晚，有些市縣甚至連公共人防工程建設規劃都未編制，特別是部分開發區由于公共人防工程建設的財權事權不明確，基本上沒有建設公共人防工程，收取的人防易地建設費除按規定提取的管理費支出外，基本沒有支出，資金出現大量結余。而財政部只籠統規定人防易地建設費收入全額上繳國庫，支出通過預算安排。對當年征收繳入國庫而未納入預算支出安排的資金如何管理，沒有具體規定。

為進一步加強防空地下室易地建設費預算管理，保證防空地下室易地建設費按照規定專項用于易地建設公共防空地下室，筆者建議：

一是加強防空地下室易地建設資金收入預算的管理。易地建設費全額納入財政預算管理，由財政部門按照批準的部門預算統籌安排。其中，上繳省級的易地建設費納入省級財政預算管理，繳入設區市、縣（市、區）國庫的易地建設費納入地方同級財政預算管理。改變收費票據和繳庫方式，各設區市、縣（市、區）所屬投資建設主體繳納的易地建設費由同級人民防空行政主管部門填寫“一般繳款書”，10%作為上級財政收入，90%作為所在地同級財政收入，分別就地繳入上級國庫和同級國庫。

二是加強防空地下室易地建設資金支出預算的管理。縣級以上人民防空行政主管部門會同有關部門按照規定編制易地建設費收支預算，并根據履行人民防空建設職責的需要，核定預算支出。易地建設費的支出預算須按照人民防空預算管理規定，在報同級財政部門之前，需報上級人防主管部門審查。未經上級人防主管部門審查的支出項目，不得擅自使用該項經費。

三是加強防空地下室易地建設資金結余結轉的預算管理。人防建設項目資金需求量大，建設周期長，需要靠多年的積累，應當制定便于操作的規定，對當年收取未安排使用完的收入，統一結轉下一年度繼續安排使用，專項用于人防工程建設。

四是加強防空地下室易地建設資金統一調度管理，發揮資金效益。對于一些受托開征防空地下室易地建設費的地區，特別是設區市受托開征防空地下室易地建設費的各開發區，由于規劃中沒有下達相應的建設任務，因而結余結轉的防空地下室易地建設資金數額巨大。應當按照財權事權統一的原則，統一安排公共人防工程建設任務和統一調度資金，充分發揮資金效益，加快人防建設的發展。

（作者單位：江西省審計廳）