圍觀公共信息披露建設

陳宋生 潘爽 陳立欣

政府受托對納稅人的集約財產進行管理及公共資源分配，定期公開公共部門信息對維系這種信任關系及履行受托責任顯得尤為重要，也是受托責任中一項基本內容。英國政府通過信息透明化建設，披露財政收支、教育、醫療等方面的公共信息，通過與公眾的信息互動加強社會責任、提高公共服務水平并且起到刺激經濟增長的作用。本篇報告是英國審計署主審計長向國會遞交的政府透明化進程審計報告，是2010～2012年政府部門審計的一部分，其中對政府透明化承諾、透明化實施情況及建議作了詳盡的闡述，讓讀者有所思考，為我國公共信息披露提供可借鑒之地。

1背景介紹

歷屆英國政府通過立法和定期向社會披露公共部門信息的方式提升透明度。關于透明化的工作是使政府變得更加開明的承諾，也是目前英國政府公共服務改革的關鍵組成部分。透明化工作圍繞三個目標展開：加強社會責任，明確責任主體；提升公共服務水平并實現其經濟價值；通過幫助第三方開發基于公共信息的應用軟件和服務來實現經濟收益。

政府透明化工作通過三個公告推行。前兩個分別是英國首相于2010年5月、2011年7月致政府部門和國務卿的公開信，主要針對社會責任的加強和公共服務水平的提升。在2011總理秋季報告中又增加了一些針對實現經濟收益的承諾。公告中包含了實施措施、職責分配，制定了披露標準。兩處具有借鑒意義的規定是，披露所有薪金超過58 200英鎊的高級公務員和政府機構官員的姓名、級別、職稱和工資率，以及用白話描述所有支出項目的目的和范圍，體現了英國政府透明化建設以民眾為導向的重要性原則。除了財政收支外，政府還針對特定服務的數據披露做出一系列承諾，這些領域包括犯罪和審判、國際發展、醫療、教育和交通。

國家審計署作為獨立于政府的審計部門，依法負有審計并向國會報告的責任。通過對16個政府部門、內閣辦公室透明化工作組、利益相關者的調查與訪談，以及對學校、社區的案例研究、文獻研究等方式搜集數據，對三個公告中的透明化建設開展情況進行了審計。中央政府的25個承諾中有23個在2011年12月前得以實現。數據披露方面，政府放寬了許可，擴大了數據免費使用、再使用和非獨有的范圍，統一了數據輸出口徑，建立了政府公共信息披露網站，使得更多需求者可以接觸到相關信息。政府還在數據披露格式、數量、類型等標準上進行指導，有四分之三的數據可機讀并進行簡單分析。

2發現問題與建議

雖然政府對透明化承諾的實施方面取得了很大成就，但透明化建設是一個系統的推廣工作，許多問題亟待解決。本次審計中發現的問題：（1）雖然內閣在工作的實施中起主導作用并做出了巨大貢獻，但并沒有對此政策的影響做整體評估，也沒有系統的評估實施透明度政策的成本以及所帶來的收益。由于公共部門的職能各有不同，實施透明化的成本也有所差異，內閣并沒有收集相關的成本數據并進行控制。很少有部門關注該項工作的收益情況，收益較難明確界定是較大的阻礙。缺乏項目成本收益的評估容易使其實施失去控制。（2）數據披露技術方面仍需加強和細化。缺乏數據的庫存，使得網站披露的數據量受到限制。目前披露數據的描述性信息是不標準也是不完整的，使用者很難確定哪些信息更為重要。內閣沒有建立一個與公眾交流的數據披露框架，缺乏需求導向，使得某些數據失去披露意義并帶來無用的成本。（3）內閣要求所有的公共部門在2011年11月之前實施數據質量法案，但這一計劃推遲了。政府沒有對披露數據的質量水平做出保證和監控，數據缺乏可靠性，對數據的隱私風險、欺詐風險也缺乏監管。（4）由于缺乏監督和管理機制，部門的信息披露水平參差不齊，存在不按時披露情況。直到2011年底，17個政府部門中，仍然有11個沒有公布2011年11月的數據。

審計署結合該項工作的三個目標給出建議：一是政府建立一個可以度量成就和評估透明化貨幣價值的體系，以實現該項工作利潤最大化。政府應該在計劃基礎上分清經濟和公共服務利益，更好地理解不同類型公共部門信息披露所產生的額外成本的驅動力，對收益方面進行量化。通過建立對透明化實施所產生影響的結構性客觀評價，可以使政府關注高價值的活動。二是很多數據的披露沒有相應的報表來表明其質量和可信度——即有潛在風險誤導使用者。政府應該擬定一個簡單的協議來描述數據資源，控制數據披露過程，說明數據的局限。三是政府應該檢查近期的數據是否是有選擇的、負責任的，并確定披露必要的數據是有明確目標和策略的。在數據披露方面可建立問責機制，讓使用者據此做出合理選擇和決策。四是個人信息是透明度政策的主要風險，為了保證這一點的安全，政府需要進行檢查，設立相關部門和相關程序來有效的控制這種風險。

3案例思考

本篇審計報告中富含大量調研分析的數據，使得使用者對透明化的進展情況一目了然，便于進一步決策分析，同時數據的支撐為實質性建議的提出奠定了有力基礎。報告中附加了內閣提供的透明化工作取得的成就以及未來計劃，并提出大量具有參考性的建議，使得審計報告不僅僅是翻舊賬，更具有決策的指導性作用。英國審計署的審計方式也值得我們學習，靈活運用調研和訪談的方式獲取信息，并且向利益相關者進行咨詢。

（作者單位：北京理工大學、浙江大學）