“全口徑預(yù)算決算”與權(quán)力機(jī)關(guān)財(cái)政監(jiān)督的改進(jìn)

張朝霞

黨的十八大報(bào)告提出，“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”，“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。這是首次在黨代會的報(bào)告中如此具體地要求各級人大及其常委會加強(qiáng)對政府財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，嚴(yán)格對政府“錢袋子”的控制。

近年來，我國公民權(quán)利意識、民主意識和參政議政的主動性、積極性日益提升。面對現(xiàn)實(shí)中越來越復(fù)雜、難以治理的 “三公消費(fèi)”以及多年審計(jì)中披露出的政府預(yù)算執(zhí)行方面“習(xí)慣性”用錢失控和暗藏巨大隱患的地方政府債務(wù)，公眾要求政府依法、科學(xué)、民主、透明地理財(cái)?shù)暮袈曉絹碓礁?。雖然，我國已初步形成了“全口徑”預(yù)算決算的體系框架和審查監(jiān)督機(jī)制，但是，實(shí)踐中缺乏成熟的法制化運(yùn)作規(guī)范和行之有效的具體措施，進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的政府財(cái)政預(yù)算監(jiān)督勢在必行。

政府“全口徑預(yù)算決算”對人大行使財(cái)政預(yù)算監(jiān)督權(quán)帶來以下挑戰(zhàn)：一是擴(kuò)大了權(quán)力機(jī)關(guān)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督范圍。全口徑預(yù)決算監(jiān)督，改變以往人大僅將公共財(cái)政預(yù)算納入監(jiān)督，它要求今后還要把政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算這三項(xiàng)預(yù)算及各項(xiàng)決算都上報(bào)給各級人大審查和監(jiān)督；它還要求監(jiān)督主體必須通過一系列方法和措施將政府所有的財(cái)政收入和支出均納入預(yù)算和決算的法制化運(yùn)行中。各級人大財(cái)政監(jiān)督的廣度和深度必須加強(qiáng)。二是要求各級人大必須提高財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的能力。當(dāng)前，人大在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督方面存在的問題是：預(yù)算審查偏重程序，流于形式；預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督浮于表面，剛性不夠；柔性的監(jiān)督多而硬性的監(jiān)督少，建議性的監(jiān)督多而強(qiáng)制性的監(jiān)督少。人大常委會的工作人員和人大代表具備財(cái)經(jīng)專業(yè)背景的人員比例低，對預(yù)算審議缺乏熱情和知識，難以真正履行憲法和法律賦予的職責(zé)；預(yù)算報(bào)告不完整，缺乏細(xì)化，透明度低；人大預(yù)算的審議時間過短、務(wù)虛、走過場，缺乏審查問責(zé)和糾錯機(jī)制。這些問題成為制約地方人大監(jiān)督政府“全口徑預(yù)算決算”的瓶頸與障礙。

強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的“全口徑”財(cái)政監(jiān)督權(quán)，就是使政府預(yù)算收支 “取之于民，用之于民”且“取之有度，用之合理”，提高政府資金使用的效益，預(yù)防浪費(fèi)和腐敗。這要求權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威、職能、程序、機(jī)制、機(jī)能等方面全面強(qiáng)化和健全：一是要完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度。我國預(yù)算法正在緊鑼密鼓的修訂中，將新形勢下改進(jìn)預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督，以及決算和其他預(yù)算管理活動納入法制化，是改進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的立法保障。二是建立財(cái)政預(yù)算公開制度，實(shí)行“陽光”財(cái)政。各級財(cái)政機(jī)關(guān)要主動“推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開”，預(yù)算報(bào)告和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況等都要向同級人大和社會主動、全面、細(xì)致地公開。預(yù)決算公開透明，接受社會監(jiān)督，才能取信于民。人大應(yīng)當(dāng)建立各種公眾參與機(jī)制，要求編制預(yù)算的主體通過專家咨詢、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論等形式廣泛聽取社會各方面的意見；預(yù)算草案提交人大審查批準(zhǔn)時，允許公眾旁聽；每年的預(yù)算及其執(zhí)行結(jié)果通過新聞媒體向社會公開，接受公眾的評議。三是改進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的方式。權(quán)力機(jī)關(guān)可以從社會中吸收一批具有非官方背景的財(cái)政、金融、財(cái)務(wù)、審計(jì)等方面的專業(yè)人士，建立財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督的專家咨詢機(jī)構(gòu)，以增強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)性和民主性。通過聽證、調(diào)查、質(zhì)詢、辯論等方式對政府預(yù)算進(jìn)行審查，以提高預(yù)算審查的質(zhì)量和效果。四是依法開展對違法預(yù)決算行為的監(jiān)督問責(zé)。人大及其常委會作為對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的決定機(jī)關(guān)之一，人大要對預(yù)決算中的違法行為、政績不佳或遭到社會批評、譴責(zé)的國家機(jī)關(guān)組成人員依法有權(quán)按照干部管理權(quán)限行使人事任免權(quán)，依法決定對由其選舉、決定任命的相關(guān)人員依法采取罷免、免職、撤職、接受辭職等問責(zé)方式，體現(xiàn)問責(zé)實(shí)效。

總之，要通過以上制度的完善和措施的落實(shí)，確保權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督政府“管好錢、用好錢”的目標(biāo)。

（作者系西北民族大學(xué)法學(xué)院教授）