扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保政策銜接的思考

胡園平　陳發(fā)平

黨的十七屆三中全會提出要“實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”。搞好扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保兩項制度有效銜接對實現(xiàn)到2020年“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”的奮斗目標(biāo)有著重要意義，是當(dāng)前扶貧開發(fā)工作的重要任務(wù)。目前，我國大部分地區(qū)的貧困主要表現(xiàn)在貧困面大、貧困程度深，貧困人口素質(zhì)低、思想觀念落后等，但隨著農(nóng)村最低生活保障制度建立，農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高，中國農(nóng)村的扶貧工作進(jìn)入了“開發(fā)與救助”兩輪驅(qū)動的新階段。

一、扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保政策的關(guān)系

扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保制度，都是我國政府反貧困的重大戰(zhàn)略舉措，是通過外部資源的輸入，采取造血與輸血的辦法提高貧困人口的生存發(fā)展能力。兩者既有緊密聯(lián)系，又有不同區(qū)別。

一是目的不同。建立低保制度的目的是維持貧困人口的最低生活水平，保障貧困群眾的基本生活權(quán)益，使社會主體平等地享受改革開放和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展成果，實現(xiàn)社會公平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。扶貧開發(fā)工作的目的是提高貧困地區(qū)、貧困人口自我發(fā)展的能力，培養(yǎng)貧困人口的自立自強(qiáng)精神，使其真正走上脫貧致富之路，并獲得尊嚴(yán)、自信和可持續(xù)發(fā)展能力。

二是工作對象不同。低保制度的目標(biāo)是應(yīng)保盡保，因此工作對象是農(nóng)村家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的全部貧困人口，并以家庭為單位提供補(bǔ)助。扶貧開發(fā)涵蓋了所有貧困人口和低收入人口，而且扶貧開發(fā)除了支持貧困家庭以外，還支持貧困村、重點縣的發(fā)展。

三是工作手段和性質(zhì)不同。扶貧開發(fā)是一種扶持生產(chǎn)的開發(fā)形式，其手段是創(chuàng)造生產(chǎn)條件、提供生產(chǎn)發(fā)展機(jī)會。低保制度是一種社會救濟(jì)制度，其手段則是通過財政轉(zhuǎn)移支付，給予貧困人口現(xiàn)金或?qū)嵨锏纳钛a(bǔ)助。因此，低保是輸血式的扶貧，關(guān)注的是人的生存權(quán)；而扶貧開發(fā)是造血式的扶貧，關(guān)注的是人的發(fā)展權(quán)。扶貧開發(fā)的工作手段比較豐富，主要是“授人以漁”；低保制度主要是送錢到戶，是“授人以魚”。

四是低保制度是對扶貧開發(fā)的有效補(bǔ)充。雖然扶貧開發(fā)的工作對象是全國所有貧困人口，但是扶貧開發(fā)的性質(zhì)和工作重點決定了它只能是扶助“可扶之人”，絕對貧困人口中部分人群無法通過開發(fā)式扶貧擺脫貧困。因此，低保制度“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)，使得低保制度成為扶貧開發(fā)的有效補(bǔ)充。

五是扶貧開發(fā)是緩解低保壓力的有效手段。當(dāng)前農(nóng)村低保人群數(shù)量較大，其中部分低保對象的貧困原因是當(dāng)?shù)厝司Y源不足、基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)條件差、就業(yè)能力低而致貧的。因此，這部分低保對象可以通過開發(fā)式扶貧增加收入，為貧困人群創(chuàng)造機(jī)會，提高貧困人口的發(fā)展能力，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。此外，幫助貧困人口脫貧，亦可以降低低保數(shù)量規(guī)模，減輕政府財政負(fù)擔(dān)。

二、扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保政策銜接策略

扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度雖然在目標(biāo)、工作對象、工作手段、性質(zhì)、實施主體和工作機(jī)制等方面存在差異，但兩者都是緩解農(nóng)村貧困的方式。因此，促進(jìn)兩者的有效銜接，建立健全更加有效的對接機(jī)制，有利于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）建立聯(lián)系會議制度。加強(qiáng)扶貧、民政、財政、人保、金融等部門合作，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，建立聯(lián)系會議制度，共同研究解決反貧困工作的問題和困難，聯(lián)合出臺工作措施，建立合作機(jī)制。

（二）實行信息資源共享。實行部門信息資源共享有利于促進(jìn)扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保政策的對接，將涉及到的數(shù)據(jù)信息、辦事程序、幫扶信息、政策法規(guī)等資源互相參考和利用，建立和完善貧困人口信息系統(tǒng)、識別機(jī)制和動態(tài)監(jiān)測機(jī)制。如將目前低保工作中的低保戶信息統(tǒng)計、家庭收入核算等信息提供給扶貧部門，可為扶貧計劃的制定提供科學(xué)、可持續(xù)的參考意見。

（三）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的農(nóng)村反貧困體系。在完善低保制度的同時，與扶貧開發(fā)、促進(jìn)就業(yè)以及其他農(nóng)村社會保障政策相對接，堅持政府救濟(jì)與家庭贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、社會互助、個人自立相結(jié)合，鼓勵和支持有勞動能力的貧困人口生產(chǎn)自救，逐步致富。針對農(nóng)村貧困群體的分布與結(jié)構(gòu)特點，結(jié)合扶貧開發(fā)、低保制度、醫(yī)療救助、助學(xué)和就業(yè)等政策，科學(xué)制定貧困等級，實行分類救助幫扶，統(tǒng)一協(xié)調(diào)救助資源，防止救助資源過度集中，造成新的社會不公。

（四）創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，轉(zhuǎn)變農(nóng)村低保工作新思路，變“輸血”為“造血”。低保制度是一項“兜底”的救助，服務(wù)的對象往往缺乏勞動技能、或身體殘疾、或年齡偏大，或缺乏就業(yè)信息，就業(yè)、再就業(yè)能力較差，社會競爭能力弱。創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，創(chuàng)造農(nóng)村公益性崗位，改變低保對象的就業(yè)環(huán)境。從“授人以魚”到“授人以漁”，提升低保對象的生存技能，實現(xiàn)扶貧、濟(jì)困與就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的有效聯(lián)動，實現(xiàn)脫貧致富。

[作者簡介]

胡園平，江西省樟樹市扶貧和移民辦主任；陳發(fā)平，樟樹市扶貧和移民辦副主任。

■責(zé)任編輯：上官濤