規范行政處罰自由裁量權研究

何佳珂

摘 要 行政處罰自由裁量權的規范化已成為各地區比較普遍的做法。本文以四川省行政處罰自由裁量規范為例，擬指出行政處罰自由裁量的完善方向，以使其更能滿足合理性要求。

關鍵詞 自由裁量 規范 合理性

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

一、自由裁量權

自由裁量的廣泛存在，源于法律規則的缺乏，但其范圍實際上要大于法律規則和原則的缺位。所有法治政府都是法律統治和人的統治的結合。只要對公共權力的有效限制不足以排除權力行使者進行判斷和自由作出選擇的可能性，就存在著自由裁量權。

自由裁量是行政執法過程中不可回避的問題。將自由裁量權規范化、細化，制定裁量基準，已成為各地的通行做法。

二、對四川省行政處罰自由裁量規范的分析研究

四川省行政處罰自由裁量的各項規范已經比較齊全了，顯示出了四川省政府巨大的信心和決心。其中有很多積極的方面，筆者在此不贅述，主要論述需要進一步完善的方面，期待四川省行政處罰自由裁量工作越來越符合合理性要求，成為一項日趨完善的制度。

（一）要避免規則過度細化導致僵化、瑣碎。

例如：四川省農業行政處罰自由裁量實施標準（種子、食用菌）中有一條規定：經營種子應當包裝而沒有包裝的，分為四個處罰幅度——50公斤以下、50公斤到200公斤、200公斤到500公斤、500公斤以上。種子的數量成為唯一標準，可能會有問題。本來規范自由裁量權是為了解決合理性問題，因為規則過度細化、量化后，結果卻變成了不合理。應該考慮其他因素。相關因素該考慮的考慮到了，不該考慮的沒有考慮才叫合理，否則就是不合理。因此，建議在這條規范下加入其他衡量因素。

基準既要有穩定性又要有變動性，應預留一定的裁量余地，以應對實際情況，現代社會極為復雜，行政機關必須根據具體情況作出決定。

（二）加強各部門規定的針對性。

各個部門要對自己管理的公共事務的細化標準要有針對性的規定，不要過度引用上位法的規定。如：《四川省工商行政管理機關行政處罰自由裁量權實施辦法》第四條規定：同一違法行為違反了不同法律規范的，在適用法律、法規、規章時應當遵循下列原則：（1）上位法優于下位法。（2）后法優于前法。（3）特別法優于普通法。上位法規定比較清楚的下位法不必贅述，要更多地解決各部門在執法過程中遇到的實際問題，以突顯出各部門的不同特點。

（三）適當完善行使自由裁量權的責任機制。

行使自由裁量權的責任機制越完善，越有利于自由裁量權的規范化。如：《四川省水行政處罰自由裁量權實施辦法》第十五條：水行政主管部門及其執法人員在行使自由裁量權時有下列行為之一的，由其上級水行政機關或監察機關責令其限期改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；給當事人造成損失的，應當依法承擔賠償責任；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任：（一）無法定依據、違反法定程序或不按照本實施意見以及《四川省水行政處罰自由裁量實施標準（試行）》的規定實施行政處罰的……（六）有其他濫用自由裁量權、玩忽職守、徇私舞弊行為的。這樣做出詳細的規定就能夠更有公信力，更有實際針對性。問責機制完善后，實施效率會有所提高。我們制定的自由裁量規范一方面要符合社會實際需求，另一方面也要有對公務員的約束力。

（四）與自由裁量權相關的配套機制要繼續完善。

行政執法是很難很復雜的問題。除了合法性、合理性以外，還有一些配套的機制。如：責任機制、民主機制、績效機制以及行政倫理等。道德機制要求善意行政，教育機制要求加強公務員培訓，示范機制增加對行政案例和慣例的學習，監督機制要求監督主體多元化。這些配套機制的完善也對規范地行使自由裁量權有重大意義。

（五）自由裁量標準公開的問題。

若自由裁量規范本身不太完善，甚至在合法性、合理性的問題上有缺陷、有漏洞的情況下，公開的效果可能是負面的，在公開之前一定要非常審慎。專業技術性的執法需要專業人員，但也涉及法律問題，需要特別審慎。

三、對規范自由裁量權的建議

立法是一件很難的事情，需要特別審慎、特別細心。對行政裁量權進行梳理和解釋不可操之過急，不能為細化而細化、為量化而量化，更多的是基于各個部門的實際執法經驗，結合法律規定、法律精神以及法律原則來解決問題。細化可能比立法本身更困難，自由裁量的法律規范本身已經將合法性問題解決了，現實中真正難解決的是合理性問題，是做合理性的判斷以及對合理性的處置。量化、細化自由裁量權實質上是解決合理性的問題。

（作者：西南財經大學法學院，研究方向：行政法）

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