我國農村地區養老資金籌集問題研究

石亦慧 李新雙 劉虹豆

【摘 要】資金的籌集是農村養老體系構建中最重要的基礎，通過對我國目前農村地區養老資金現狀的研究，發現我國農村養老資金籌集進程中存在諸多問題，進而影響農村養老體系的持續發展，具體表現為：養老資金來源渠道狹窄、養老保障資金缺乏可持續性等方面。為了推進我國農村地區養老體系建設，給農村地區老年人提供晚年生活保障，必須采取多元化養老資金籌資方式，同時拓寬“新農保”基金升值渠道，實現保值增值。

【關鍵詞】農村；養老資金；資金籌集

中國是世界上老齡化比較嚴重的國家，根據2010年中國統計年鑒的統計數據來看，截止到2009年年底，鄉村人口為71288萬人，占全國人口的53.41%，65歲以上老年人為11309萬人，所占比重為8.5%，目前中國80歲以上高齡人口占老年人口的10%，并且以每年5.4%的速度增長。據預測，2010～2032年的22年時間，中國老年人口比例將會增加一倍，達到24%以上，其中農村人口中65歲以上老人的比重將達到17.39%。因此構建一個完善的農村養老制度，是實現農村人口“老有所養，老有所依”的現實和必要途經。但在我國農村養老進程中，資金的籌集是我們目前面臨的最大瓶頸。

一、我國農村養老資金現狀

在目前經濟條件下，我國農村絕大多數地區，依然是以家庭養老方式為主，以集體養老為輔，以政府主導下的新型農村社會養老保險為補充的養老模式。因此，農民養老的資金主要來自于四個方面：個人儲蓄、子女提供贍養費用、集體經濟補助和各級地方政府的財政支持。據統計，農民每年的人均支出是大于人均收入的，這說明個人儲蓄和子女贍養無法滿足老年人養老需求（見表1）；而集體提供的養老資金方面的幫助1978 年農村家庭聯產承包責任制后已經大幅度削弱，除我國個別地區外，大部分農村集體已無力承擔起繳費重任。 因此，以政府為主導的“新農保”基金，成為農村養老的最主要的資金來源。

“新農保”實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資辦法，地方財政對農民繳費實行補貼。到2011年末，我國有27個省、自治區的1914個縣（市、區、旗）和4個直轄市部分區縣開展國家新型農村社會養老保險試點，總覆蓋面約為60%。“新農保”試點地區參保人數32643萬人，比2010年增加22367萬人。其中實際領取待遇人數8525萬人。全年“新農保”基金收入1070億元，比上年增長135.9%。其中個人繳費415億元，比上年增長84.0%。基金支出588億元，比上年增長193.3%。基金累計結存1199億元。截至2011年底，全國試點地區共有8922萬人領取新農保養老金。從1994年實行分稅制改革以來，中央財政收入大幅度增加，地方財政收入大幅度減少，但地方政府的財政負擔又比較重。同時我國各地區經濟發展不平衡，東部地區經濟實力較強，中西部地區經濟發展落后，政府財力弱，農村人口又比較多，這就造成地方政府提供的“新農保”資金存在缺口。

二、存在的問題

（一）養老資金來源渠道狹窄

1.養老資金對政府財政支出依賴較高。由于個人儲蓄和子女贍養費用無法硬性提高，因此養老資金主要依賴與“新農保“基金。集體補助沒有硬性規定，有條件的村集體應當補助，沒有條件的村集體可以不補助，然而目前我國大多數農村集體經濟組織根本沒有能力對參保的農民給予補助，故而農村養老的實現主要依靠與政府財政投入。政府補貼資金一部分來自于中央政府直接拔付，一部分來自于各級地方政府，但地方政府補貼數額低，而且沒有具體的層次性劃分，這樣無法調動起各級政府參與的積極性，除國家規定的分額外，補貼的多少幾乎完全依靠地方財政的支付能力與自覺性。

2.商業保險未能發揮有效作用。結合我國農村的實際情況，商業保險在農村地區的發展受到諸多限制，商業養老保險與農村社會經濟發展狀況不適應，導致未在農村地區發揮作用。對我國13億人口中有9億多人口在農村的情況，商業保險可以作為養老過程中有力的供給方在資金方面滿足老年人更多的需求。目前，農村居民對商業保險缺乏相關的知識，并且國家對于商業養老保險的鼓勵政策較少，而作為供給主體的商業保險公司也缺乏相應的宣傳，這直接導致了商業保險在我國農村總體規模較小，投保人數少。

3.公益組織參與力度不足。在農村養老資金領域中，市

場、政府以及公益組織其實是一個緊密相聯的整體，市場失靈要求政府介入，而政府失靈的出現又要求市場機制的適當回歸，在政府與市場雙重失靈的情況下，則需通過公益組織來調節，彌補政府和市場在滿足廣大農民對養老資金的多層次需求上的不足。然而在我國農村地區，公益組織的重要性并未被強調和重視，大部分農村地區都缺少特定養老公益組織來給養老制度的建設提供對應的資金支持。不難發現，我國目前存在的一些公益組織很少有特定針對農村老年人這一弱勢群體，因此農村地區缺少公益組織去廣泛吸納社閑散資金用于老年人救助的公益事業。

（二）養老保障資金缺乏可持續性

養老保障基金的保值和增值其實也是形成未來養老資金來源的其中一部分。為了保證養老資金的安全和穩定，我國對于“新農保”基金存放不外乎存入銀行和購買國債。隨著市場的發展，以及考慮農民實際繳費能力、生活質量提高、人均壽命延長等因素影響，即使在非常理想的情況下，以目前的資金籌集方法也無法完全保證保險金的未來給付能力及水平，養老保障資金的可持續性受到嚴重的威脅。

1.養老基金存儲和投資面臨風險。農村社會養老保險基金的儲存由于只有存入銀行和購買國債的方式，因此一旦銀行利率和國債利率低于農村居民消費價格上漲指數，養老保險基金就會面臨貶值，尤其是在目前消費品價格價格上漲幅度較大的情況下，單純將養老保險基金存入銀行，更難以實現養老基金的增值。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文測算得出我國從1997年到2010年養老保險基金的賬面虧損額高達約6000億元，將養老金投資于利率極低的國債或存入銀行，會面臨很大的利率風險和高通脹引起的購買力風險，農村社會養老保險基金的增值率在高于銀行同期的存款利息率的條件下，養老基金才能增值，對于如何實現這一要求，相關主管部門還缺乏相應的配套措施。

2.養老基金投資渠道單一。“新農保”相關制度中并沒有明確提出養老基金的投資方式，但根據以前的經驗和慣例，我國大多數縣級農村養老保險機構都是通過在專業銀行設立農村養老保險基金專戶，專賬專管、專款專用的方式，來實現農村社會養老基金的升值。養老保險費只能用于購買國家財政發行的高利率債券存入銀行，不得進行其他直接投資。目前，在社會通貨膨脹率較高的情況下，參保農民的實際收益率底下，甚至為負收益率。

三、對策和建議

（一）采取多元化養老資金籌資方式

為了避免高度依賴政府資金，因此采取多元化的籌資方式拓展資金來源渠道，應當成為發展農村養老保險事業的主攻方向。

1.發展商業養老保險。對于資金缺口大的農村養老問題中，發展商業養老保險無疑迫在眉睫。首先需要依靠政府制定財政金融政策及配套相關法律支持。政府可對保險公司適當補貼，或采取稅收減免措施，出臺相關稅收政策，建立起合理的利益誘導機制，減輕保險公司的經營壓力，在政策上鼓勵保險公司在農村地區開展保險業務。其次政府還需要規范商業保險公司對農村市場的營銷服務機制，加大對營銷人員的誠信意識、職業道德和遵紀守法的培訓，針對老年人群體提供他們不同的需求。最后，政府和商業保險公司也應該加強農民風險意識和保險意識的教育，在體會到商業保險對自身養老幫助的同時也應該認識到其中存在的風險。

2.創建公益組織。對于我國農村養老事業，只有在政府、市場和公益組織組織之間建立起一種互相取長補短的平衡關系，才能為農村養老資金的籌措進行完善并提供推動力。如果各級政府在財政撥款的同時，開辟民間捐款、各界扶持等社會化渠道，那么農村養老資金無疑會大大增加。所以政府應鼓勵創建各種民間團體，設立基金，給予非營利組織捐贈的機構和個人的稅收優惠，利用非營利組織的能量來補充政府與市場在農村養老資金的缺失部分。但由于針對農村老年人的營利組織缺乏，相對應的控制管理機制也尚未形成，因此，在尋求多種公益組織加入農村養老建設的隊伍中的同時，政府也應該將公益組織資金籌措相關程序以法律規定的形式納入到農村養老體系中，以期在使公益組織的發展規模不斷擴大的同時，擴寬融資渠道，減輕政府和集體經濟組織的負擔。

3.增加集體養老資金的數額。土地是最基本的資源，根據相關法律規定，農村土地是農村集體所有，而農村養老保險又是農民所需，因此對于集體而言，可以拿出土地財政收入補充社保基金，即通過集體資產收入補償農民的社保需求。政府可以出臺相應的政策，在農村集體土地的市場化轉讓過程中，將取得的財政收入在補償農民費用后，提取固定比例充實農村養老基金。此外，還可以通過農地股份合作的方式來增加集體提供的養老資金。集體以土地所有權入股、農戶以承包經營權入股，成立農村集體土地專業合作社。農民可以從合作社獲取分紅。這一分紅不派現到農民手中，而是作為集體對農村社會養老保險的資金補貼，打入到農民社會保險個人賬戶。集體土地合作社依法提取的公益金和公積金，作為集體福利資金，其中的部分可以作為“新農保”基金的補貼。而國家可以通過減免有關稅費或收取少量的稅費，來鼓勵集體為養老資金提供更大的數額。

（二）拓寬“新農保”基金升值渠道，實現保值增值

我國人口老齡化的過快發展、養老資金籌措的選擇和資本市場的發展都要求“新農保”基金要進行有效運營，基金的保值和增值是實現新型農村社會養老保險制度健康、可持續發展的重要方面。

1.建立完善的養老基金投資運作制度。參照全國社會保障基金投資運作的方法，我國農村養老基金可以通過將部分養老保險基金委托給投資管理人運作，嚴格投資管理人的市場準入資格條件，并且投資管理人的選擇應采用市場化原則，如考察公司對風險管理措施的設計以及投資理念、人員結構等。政府需要加大對中介機構的培育，并且加強對基金的監管。鑒于我國市場中介機構還不發達，政府應大力扶持獨立審計、信用評級、精算等中介機構的發展，通過發達的市場中介來為監管機構和基金管理提供客觀、公正的有關基金運營方面的信息，加強對養老基金的外部監管。

圖1 養老基金投資運作管理模式

2.養老基金進行多元化投資。目前，發達的資本市場為養老基金提供了更復雜的資產配置方式和更多樣的風險分散手段，在規避一定的風險同時實現較高的收益。養老保險基金作為一種長期的資金積累，具有可持續性的特點，因此采取多元化投資方式能夠使其實現保值增值。鑒于“新農保”基金的特殊性，應考慮其投資的安全性和收益性。可以將“新農保”基金投入低風險、高收益的領域中，如國家的基礎設施建設、教育產業、環保產業等。隨著我國資本市場的不斷完善，農村養老基金可以逐步拓寬投資渠道，在投資項目眾多的情況下，通過投資組合來降低風險。我國的股票市場現已發展到一定規模，證券市場也呈現越來越成熟的趨勢，因此允許養老基金在控制風險的前提下，可以有條件、有步驟、有限度地進入證券市場。此外，結合我國國情，參與到房地產市場，并結合其他投資方式，可以使農村養老基金更好地分享我國國民經濟和證券市場發展的成果，實現保值增值。

參 考 文 獻

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基金項目：本文系中央民族大學2012年國家大學生創新創業項目“關于少數民族地區農村養老服務需求與供給機制的研究——以河北青龍滿族自治縣為例”（GCCX2012110082）的階段性成果。