“后4%時代”的現實與隱憂

多年來，教育投入一直是全國“兩會”關注的熱點話題。

2013年“兩會”，教育界代表委員在政府工作報告中看到：國家財政性教育經費支出五年累計7.79萬億元，年均增長21.58%，2012年占國內生產總值比例達到4%。這一結果令他們倍感振奮和鼓舞的同時，一場圍繞“后4%時代”的新討論也由此展開……

經過幾十年的不懈努力，在克服重重困難后，我國終于在2012年首次實現教育財政投入占國內生產總值4%的目標。

4%實現了，但是“后4%時代”，圍繞教育經費的話題卻并不輕松。今年“兩會”上，實現4%后，中國教育特別是高等教育到底發生了哪些變化；如何把錢管好、用好；下一步該怎樣健全制度，保障并不斷擴大教育財政性投入，成為教育界代表委員關注的重點。

落實投入：部屬高校與地方高校差距大

2012年“兩會”，在政府提出即將兌現4%的承諾后，眾多來自高校的代表委員呼吁，應提高高等教育的生均撥款。那么，在實現4%后，過去一年高校經費投入情況到底如何？生均撥款是否有所變化呢？

華中師范大學是教育部直屬重點綜合性師范大學。全國政協委員、華中師范大學黨委書記馬敏高興地告訴本刊記者，實現4%后，他們明顯感到投入增加了?！艾F在我們的生均撥款每年大概是12000元，原來是8000元。不僅如此，碩士、博士都有撥款?！痹趯ｍ椊涃M上，“我們自主科研經費一年有一千多萬。”

和馬敏一樣，來自部屬高校的代表委員明顯感受到了“后4%時代”給學校帶來的變化。但與由中央財政撥款的部屬高校相比，一些地方高校的日子就沒有那么好過了。

在3月5日下午政協教育界小組討論會上，面對同組中眾多部屬高校的書記、校長、教授，全國政協委員、湖南財政經濟學院院長伍中信的發言引起記者關注。

“我知道在座部屬高校的委員比較多，也不怕得罪你們?？赡苣銈儾涣私獾胤礁咝Ｅc你們的差距。我這里有一組數據，部屬高校在2011年的生均撥款是1.93萬，再加其他專項，合計是3.94萬；到2012年，生均撥款提高到2.88萬，再加其他專項，合計是4.68萬。這表示，部屬高校的生均撥款已經達到兩三萬。與部屬高校相比，我們湖南省地方高校的情況是怎樣的呢？沒有變化，還是幾千塊錢。在地方，為了實現4%，把基本專項的經費、教師的社保基金等等統統計算為教育投入。就連地方政府在學校周邊修一條路都算作教育投入。”伍中信有些無奈，也有些心酸：“從地方高校的角度看，你們部屬高校富裕了，但如此大的差異，是不是很合適？”

伍中信的發言引發了同組廣西大學校長趙艷林的共鳴。廣西大學是教育部和廣西壯族自治區共建高校，但不屬于部屬高校，教育部只對廣西大學建設提供指導、幫助。“2012年實現4%，但我們地方高校事實上沒有拿到錢，所以也確實感受不到政府那么大的投入?！本科湓?，趙艷林說，這是因為地方有各種各樣的計算方法。

全國政協委員、廣東外經貿大學副校長顧也力在接受本刊記者采訪時也表示：實現4%之后，廣東外經貿大學的經費沒有增加。據他了解，廣東省其他地方高校的情況也差不多。

全國政協委員、河北工業大學副校長檀潤華也反映：“高等教育毛入學率達到30%，重任落在了地方高校身上，但事實上，我們對地方高校投入卻很少?！?/p>

對此，馬敏十分理解。他說，地方高校確實存在這樣的問題。“在經費投入上，部屬高校的增加很明顯，因為是中央財政直接撥款，但到了地方，會把各種各樣費用算到4%里。很多是在專項里，專項經費往往有嚴格的規定，是很難拿到的。”

在民進中央《關于提升教育經費使用效率和效益》的提案中，記者看到了這樣一組數據：2010年各級教育生均預算內教育事業費的差距仍然很明顯。其中，普通高校中，最高的北京（34546.43元），是最低的河南（4276.64元）的8.08倍。

從這組數據不難看出，各地方高校在投入上差距很大。同時它也透露出另一個信息：北京市屬高校獲得的教育投入可能比一些部屬高校還要高。全國政協委員、上海交通大學黨委書記馬德秀也指出：在上海，地方高校也比當地部屬高校的生均撥款高。

全國人大代表、江蘇省教育廳廳長沈健在接受本刊記者采訪時表示，2012年，江蘇省地方普通高校生均預算內教育事業費14836元，比上年增加2793元，增長23.19%；地方普通高校生均預算內公用經費7893元，比上年增加696元，比上年增長了9.67%。

顯然，4%雖然實現了，但多寡不均，有些高校的經費增加了，有些高校的日子卻依舊不好過。

記者也了解到，我國的高校經費劃撥主要依據高校的行政隸屬關系，部屬高校由中央財政提供經費，地方高校由地方財政提供經費。由于部屬高校的財力較為雄厚但地理分布不均衡，加之地方財力存在的區域差異，最終導致了高等教育財政投入的區域差異不斷擴大。

對此，伍中信呼吁，部屬高校和地方高校之間不應存在較大差距，應公平對待。伍中信說，中央財政應在部屬院校和省屬院校之間統籌分配，增加對貧困省份教育的直接投入。

全國政協委員、北京外國語大學黨委書記楊學義建議合理分配國家財政性教育經費。適當向高等教育領域傾斜，在照顧重點大學建設的基礎上，兼顧其他大學和弱勢群體。教育經費要在增量上做文章。

趙艷林則希望，“中央出臺一個細則，規定地方政府怎樣計算，只有這樣才能保證4%真正投入?！?/p>

全國政協委員、北京大學教授高文也認為，現行教育投入4%中存在虛的成分，地方轉移支付方面比較模糊，應從制度化的層面研究如何加強監督，將其做實。

民進中央建議，應明確政府財政預算中財政性教育支出的數量指標并規定最低限額，加強對政府教育經費投入行為的監督，確保教育經費的投入水平、教育經費的落實到位、教育經費的投向與效益。

教育經費：管理與使用存在脫節

管與用脫節，導致教育經費不能發揮高效能也是教育界代表委員反映的一個問題。

“4%達到了，但錢也得能花，這個錢不能花也不行，我們現在感覺到，有的時候不能花?！痹谌珖f教育界小組討論時，全國政協委員、北京理工大學黨委書記郭大成直言：目前，我們整個財政體制和財政政策還是以行政經費或者政府機關的財政辦法來管理教育財政。他以結算時間點舉例：“政府部門是以自然年的方式核算，每年的12月底截止，但是對高校來說，是按照學年計算。到了這個結算點，給你的經費花不完，就給你收回，這造成一些學校重復購置，不花白不花，因此達不到效益?！惫蟪烧f，對學校財務管理絕不能照搬行政部門和政府機關，而是應該按照教育的規律來進行經費管理。

馬敏也反映：“專項經費不是年初撥給學校，往往是到年底才會撥下來，還限制幾個月用完，那怎么能用完呢？用不完就得收回。這直接導致有些學校做假賬?！?/p>

對此，趙艷林也有切身感受。趙艷林說，教育經費的投入或早給或晚給，這樣對教育是很不利的，造成很多項目流失?！昂芏嗟胤礁咝Ｗ鲆恍┦虑榇掖颐γ?，申請要錢的時候沒錢，有錢的時候馬上要你做，根本沒辦法?！?/p>

除了撥款時間外，還有一種現象也讓高校的管理者感到頭疼，他們形象地將這種現象稱為“打醬油的錢不能買醋”。

全國人大代表、北京市常務副市長吉林參加北京團分組審議時表示：“教育不是缺錢的問題，是花不出去，因為打醬油的錢不能買醋?！?/p>

郭大成說，學校知道哪塊需要錢，但是需要的錢不給，給了的錢又不能花。

全國政協委員、天津大學黨委書記劉建平也有同感。劉建平無奈地表示：“學校購買設備，一般是以三四年為一個周期，從開始申報到等到最后拿到設備已經是第4年了，更新換代的設備已經出來了。”

趙艷林也反映，由于教育經費管理得太死，很容易造成重復購置，但真正需要投入的地方卻沒有投入。

全國政協委員、四川省教育廳副廳長王康在大會發言中就提到，教育經費安排的預見性還有待增強?！澳壳?，仍有一些項目的經費是過了6月或到年底前才突擊下撥，并且一旦下撥就要求立即用完，搞得基層疲于奔命，也大大降低了資金的使用效率?！?/p>

“提高效率，重要的是要讓資金投入更好地適應教育規律?！比珖舜蟠怼⒛祥_大學校長龔克呼吁：行政管理部門應更多地放權，從大量管審批改為審計監督，進一步提升資金的使用效率。

“大學的科研項目投入，不能按照工業項目等的操作辦法，說到什么時候就要完成多少任務量，科研成果的獲取是沒辦法預料的?！焙柙圃诮邮苊襟w采訪時表示：“應該針對教育自身的規律，提出一個適合教育特殊規律的財政撥款方式。減少項目撥款，杜絕教育領域中‘跑部錢進的現象?！?/p>

“科研經費的項目審批制，確實造成了一部分浪費和造假。到了財政部要求的時間節點，給你的上一年預算沒有花完，就要趕緊想辦法用掉，不然下一年就不批了。”全國政協委員、中央財經大學校長王廣謙說，“所以到了時候，各學校都在想辦法怎么通過審批，而不是扎扎實實去想到底要做什么、怎么做?！?/p>

在生均費用固定的前提下，最大限度地獲得項目立項是各大學獲取經費的主要辦法。上海交通大學教授熊丙奇在一篇文章中對這一問題進行了深入分析。

按項目開支進行撥款，這是我國教育撥款中十分常見的做法，被認為有利于財務管理，提高資金使用效率，同時避免經費被挪用、擠占。但在實踐中，這種“項目式”管理卻時常出現沒有提高效率，反而被浪費，還“逼迫”有的單位和個人進行擠占與挪用的情況。

教育事業經費專門用于核定的項目，即便其過剩，而其他地方資金短缺，但不能把這部分經費用于資金短缺的地方。因為按照教育事業費的管理規定，財政部門根據學校（單位）用款需要，按進度及時把專項經費撥給教育主管部門。凡經核定的項目，學校（單位）不得改變資金用途，確需更改資金用途的，必須專題報教育主管部門、財政部門同意方可更改。這種經費預算、撥款和使用方式，在教育系統普遍存在，包括高校的科研項目。

熊丙奇認為這種管理方式存在三方面問題：其一，某項經費的投入多少不是根據教育和學術研究實際進行更為科學的預算。其二，學校、人員缺乏財政獨立性，難以根據具體辦學、教育與學術活動需要，合理調配使用資金，讓資金用到該用的地方。其三，一些學校、人員按實際需要對經費進行調配，遭遇“制度性陷阱”，面臨擠占、挪用等違規風險。

如何改變這一現象？全國政協委員、中國教育學會會長鐘秉林表達了自己的觀點。2012年“兩會”期間鐘秉林就曾提出，對于高校而言，經費增加之后，首先應該大幅度增加生均撥款經費，使學校能有充分的自主權，根據學校的情況來使用這些經費。今年在接受本刊記者采訪時，他仍舊表示，專項是“一個蘿卜一個坑”，都是定死的，而生均撥款，學?？梢愿鶕约旱陌l展戰略自主支配?！艾F在我們呼吁提高高校辦學自主權，是不是能夠進一步增加生均撥款，讓大學按照教育規律和學校的實際發展情況合理使用經費?！?/p>

給學校財政獨立空間，這不但關系到經費的合理使用，更關系到學校的辦學自主權和教育、學術研究的自主性——沒有財政獨立性，辦學自主權、教育與學術自主空間，就無從談起。

面臨挑戰：如何保持教育投入持續增加？

4%實現后，教育經費的投入如何能夠確保增加成為隨之而來的挑戰。

政府工作報告中提出：“目前我國年度財政性教育經費支出總額已經超過2萬億元，今后還要繼續增加。”

“對這個‘增加，我認為還需要進一步明確，是維持4%的比例不變，教育經費隨著GDP基數增長而增加，還是占GDP的比例再提高？”鐘秉林有所擔憂，他進而表示，確保4%逐年實現的體制機制問題，必須引起高度重視?！艾F在GDP的增速已經從兩位數時代回落到了一位數時代，GDP增速放緩，預計2013年將增長7.5%，這些都給未來教育經費投入帶來了不確定性?！?/p>

在上屆政府努力實現4%目標的進程中，年均21.58%的國家財政性教育經費支出增速，無疑顯現出高速增長的態勢。而這五年中的最后一年，更是實現了28.3%的高增幅。這一年，隨著我國GDP基數的持續上揚，2012年全國財政性教育支出比2011年增加了4667億元。

對于這種的增長速度，教育部教科文司司長趙路解釋，財政性教育經費約有96.5%來自公共財政，3%來自政府性基金）包括增值稅、營業稅、土地出讓收益等中的教育基金）。另有0.5%持續萎縮的部分，是校辦企業返還的一些利潤和國有企業辦學經費。趙路強調：“為了達到這個數字，許多省2011年、2012年的教育經費以30%、40%甚至50%的速度躥升?！?/p>

聽完趙路的解釋后，全國政協委員、北京大學原黨委書記閔維方有些焦急，他擔心在這種“超常規”的增長之后4%能否持久?！斑@兩年用超常規的方式實現4%，財政部門做了很大努力，政府還專門成立了4%辦公室，但今后能不能繼續以這種超常規的方式維持住4%的教育投入？”

趙路的回答是，“教育是法定增長，只能往上加磚頭?！?/p>

全國人大代表、華中師范大學教授周洪宇認為，中國的教育投入問題，不僅要立足當前，更要著眼長遠，特別是要解決投入的長效機制問題?！叭粢獫M足教育的發展性需求，必須在充足的基礎上進一步提高教育投入的基本標準。首先要守住4%，適時確定一個新的投入比例，2020年至少要達到占GDP的4.5%?！敝芎橛钫f，要實現這一短期目標，關鍵是強化政府責任，以生均教育經費與人均GDP之比啟用“生均經費指數”，考核地方政府的投資行為，以此約束某些地區人均GDP大幅增長、排位靠前，但各級教育生均經費長期排位靠后的現象。

沈健認為，教育投入是教育發展的重要課題，4%目標實現后，教育投入的保障機制要盡快提上日程。全國政協委員、山西省教育廳廳長李東福建議：國家財政性教育經費占GDP比例達到4%后，要考慮繼續鞏固并逐年提高，建立長效機制。

馬敏則呼吁通過教育立法的形式來保障經費投入。

在全國政協教育界聯組會上，全國政協委員、南京師范大學校長宋永忠建議，建立教育投入長效機制，規定地方政府要繼續重點增加財政性教育經費支出，做到“一保證，兩增長”。宋永忠解釋說，“一保證”是指每年的教育支出增長要高于財政收入增長的幅度?！皟稍鲩L”一個增長是指教育支出占公共財政支出的比例要增長，另一個增長是指教育支出占GDP比例在現在4%的基礎上，從明年開始每年增長0.1個百分點。這樣到2020年基本實現教育現代化的時候達到4.7%。“我們期待著新一屆政府對此能夠有所作為，有大的作為?！彼斡乐艺f。

從長遠來看，要保障教育優先發展戰略的實施和增加政府對教育的投入，需要建立健全教育財政制度，以制度保障政府教育投入。據了解，2013年已被確定為“教育經費管理年”，并從四個方面著手：建立和完善制度體系，確保管理工作有章可循，有法可依；加強和落實監管體系，確保監管工作有權威、有實效；加大信息公開力度，確保經費從分配、使用到評價都在陽光下運行；加強專業化建設，全面提升經費管理水平。

經費投入到位后，如何用好這筆錢也是委員們討論的一個焦點話題。在趙路看來：“某種程度上，用好、管理好資金的任務比實現4%還難。”

教育部部長袁貴仁在出席全國政協教育界聯組會時表示，今后，要保證教育經費的可持續增長，同時要監管好教育經費的使用，把錢用在刀刃上。

民進中央為此提交了一份提案——《關于建立財政性教育經費公開并接受監督》。提案建議建立教育經費信息公開制度。具體的公開項目應包括：一是財政性教育經費的來源，包括地方政府財政性教育經費收入渠道及其數額、上級財政性教育轉移支付項目及其數額。二是財政性教育經費占當年可用財力的比例，要按照財政決算計算，并在投入總量中扣除上級轉移支付數額。三是教育經費支出結構，包括教師工資水平及其支出總額、各級各類教育經費占財政性教育經費的比例及其數額、各級各類學校公用經費標準及其總額，以及校舍建設與維修經費、大型設備購置經費數額，等等。四是當年主要教育專項經費，包括投入項目和數額，等等。

將教育經費的收支依法納入人民代表大會監督制度，制定科學的教育投入預算，向同級人民代表大會及其常委會匯報，經人民代表大會及其常委會批準后方可執行。每個財政年度結束以及教育投入重大項目完成，必須向人民代表大會及其常委會匯報和說明，并接受人大代表的詢問和質詢。如果問題重大，人民代表大會及其常委會可以行使否決權和問責制，以增強教育經費使用的嚴肅性、有效性和預決算監督的權威性，并嚴格防范財政風險，杜絕決策失誤，提高財政性教育經費的使用績效。

如何縮減高等教育財政的地區差異、提高教育經費的使用效率，保障政府教育投入，等等。站在“后4%時代”的起點上，教育投入仍面臨著諸多挑戰，可謂任重而道遠！