宏觀調(diào)控中的“政府失靈”

顏洪立

摘 要：在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府宏觀調(diào)控的范圍越來(lái)越大，頻率也越來(lái)越高，不僅使很多人對(duì)宏觀調(diào)控產(chǎn)生了誤解，也對(duì)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成很大的影響。通過分析近兩年鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀和部分原因探討，論證了政府在宏觀調(diào)控中如果不顧市場(chǎng)規(guī)律熨平市場(chǎng)波動(dòng)，只會(huì)引起市場(chǎng)更激烈的反彈。政府只有在宏觀調(diào)控中明確自己的作用和職能，才能更好地起到調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)能過剩；宏觀調(diào)控；政府失靈

中圖分類號(hào)：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）08-0082-02

在當(dāng)今我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府的調(diào)控之手在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不斷加大，作用也日漸明顯。那么，是不是政府宏觀調(diào)控的這只“看得見的手”就能隨意操控市場(chǎng)了呢？是不是政府所有的調(diào)控行為都是有利于當(dāng)前社會(huì)資源的最優(yōu)配置呢？然而事實(shí)并非如此。當(dāng)前的情況是政府的調(diào)控手段使用頻繁，夸大政府的調(diào)控作用，進(jìn)而導(dǎo)致了“政府失靈”的出現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，這樣的現(xiàn)象并不少見，以至很多專家學(xué)者都混淆了“宏觀調(diào)控”與“行政調(diào)控”的區(qū)別。下面筆者就以當(dāng)今我國(guó)鋼鐵業(yè)的現(xiàn)狀為例，來(lái)探討政府的宏觀調(diào)控在其中起到的作用。

一、我國(guó)鋼鐵業(yè)現(xiàn)狀

關(guān)于我國(guó)鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩的討論，最早可以追溯到2002年。當(dāng)時(shí)中國(guó)剛剛加入WTO。本著提高鋼企國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)鋼鐵產(chǎn)品結(jié)構(gòu)順利調(diào)整的目的，政府在2002年后出臺(tái)了多個(gè)支持鋼鐵產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張的優(yōu)惠政策。政策的刺激讓鋼鐵企業(yè)如井噴一般上馬鋼鐵項(xiàng)目。中鋼協(xié)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2002年到2008年，上市鋼企所募集資金的90%都用于新建板材生產(chǎn)線。2007年，世界宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)開始變壞，鋼材的銷量受阻，鋼鐵業(yè)的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象已經(jīng)開始顯現(xiàn)。2008年金融危機(jī)在全球蔓延，全世界實(shí)體經(jīng)濟(jì)都受到極大沖擊，我國(guó)的鋼鐵行業(yè)也難以幸免。鋼材價(jià)格大幅下跌。從2008年到2012年，我國(guó)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

1.國(guó)內(nèi)鋼材價(jià)格不斷下降。從2012年年初開始，鋼材行情就一直處在下降的趨勢(shì)。到了2012年7月上旬，我國(guó)部分型號(hào)的鋼材已經(jīng)每噸下跌了近千元。到2012年8月下旬，鐵礦石的價(jià)格也開始了下跌，同時(shí)國(guó)內(nèi)鋼坯價(jià)格跌至3000元/噸。由此可見在短期內(nèi)，原材料成本很難為鋼材價(jià)格提供上行動(dòng)能。

2.鋼鐵產(chǎn)能明顯過剩。根據(jù)中國(guó)鋼鐵工業(yè)統(tǒng)計(jì)月報(bào)的報(bào)道，2012年上半年，我國(guó)的鋼材產(chǎn)量依舊達(dá)到4 6744.4萬(wàn)噸，這個(gè)數(shù)字比上年同期增長(zhǎng)了6.1%。在當(dāng)前我國(guó)鋼價(jià)下跌，同時(shí)整個(gè)行業(yè)的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的情況下，各大鋼鐵企業(yè)仍然是寧愿降價(jià)、虧損，也不愿意減少產(chǎn)量。

3.鋼鐵成本居高不下。眾所周知，鐵礦石是鋼鐵生產(chǎn)的最大成本，但是國(guó)際鐵礦石等原材料價(jià)格一直處于高位，使得我國(guó)的鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)成本一直居高不下。當(dāng)今我國(guó)鐵礦石的主要來(lái)源是全球三大鐵礦石供應(yīng)商—澳大利亞的力拓、必和必拓和巴西的淡水河谷。由于受到國(guó)際鐵礦石壟斷供應(yīng)商的操縱，國(guó)際鐵礦石的進(jìn)口價(jià)格已經(jīng)由過去的“一年一漲”發(fā)展為“一季一漲”。根據(jù)中鋼協(xié)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，我國(guó)進(jìn)口鐵礦石的價(jià)格已經(jīng)從2011年年底每噸136.3美元漲至2012年5月中旬的152.9美元。2012年7月份數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)口鐵礦石平均到岸價(jià)格已經(jīng)到達(dá)了每噸138.15美元。

4.企業(yè)效益大幅下降。整個(gè)2012年，鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)了利潤(rùn)大幅下降、鋼鐵企業(yè)普遍虧損的現(xiàn)象。據(jù)中鋼協(xié)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年上半年74家會(huì)員鋼企累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)僅為23.85億元，同比大幅減少545.49億元，減幅為95.81%。其中虧損企業(yè)虧損額達(dá)142.48億元，虧損面達(dá)33.75%。銷售利潤(rùn)率由去年同期的3.06%降到0.13%。當(dāng)前我國(guó)的鋼鐵行業(yè)已經(jīng)處在了虧損邊緣。

根據(jù)華爾街日?qǐng)?bào)中文網(wǎng)的報(bào)道，自2012年年初至4月份，中國(guó)的粗鋼產(chǎn)量遠(yuǎn)超其他國(guó)家和地區(qū)。中國(guó)國(guó)內(nèi)顯然沒辦法完全消化如此多的鋼鐵，因此中國(guó)鋼鐵出口飆升緩解了供給過剩的局面，2012年前四個(gè)月中國(guó)鋼鐵出口增長(zhǎng)了28%。但與中國(guó)一樣，世界其他地方也難以消化這些供給。這個(gè)消息對(duì)于眾多鋼企顯然更是雪上加霜。

二、政府在宏觀調(diào)控中的局限性

今天的鋼鐵業(yè)之所以會(huì)面臨如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，雖然有很多外部因素，但是政府“大干快上”的宏觀調(diào)控政策難辭其咎。鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)如此大規(guī)模的產(chǎn)能過剩，主要原因就在于鋼鐵行業(yè)的投資增長(zhǎng)過快，但是鋼材的消費(fèi)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于投資增長(zhǎng)。

2009年，中國(guó)鋼鐵業(yè)的在建項(xiàng)目投資額達(dá)到3 400億元，同比增長(zhǎng)3%，2008年投資額度約為2 622億噸，同比增長(zhǎng)2.3%。在過去幾年中，我國(guó)的鋼鐵業(yè)投資額除了2006年有小幅度下降之外，其余年份均保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2012年，在整個(gè)鋼鐵行業(yè)全面產(chǎn)能過剩的情況下，國(guó)家發(fā)改委又批復(fù)了以廣東湛江鋼鐵項(xiàng)目和廣西防城港鋼鐵項(xiàng)目為代表的一系列鋼鐵能源項(xiàng)目，其中僅廣東和廣西的兩個(gè)鋼鐵項(xiàng)目總投資額就超過1 300億人民幣。除此之外，由于國(guó)家政策和融資的鼓勵(lì)刺激，各地方政府都有自己的理由來(lái)為鋼鐵業(yè)錦上添花。

從2002年國(guó)家開始號(hào)召投資鋼鐵業(yè)到2012年國(guó)家發(fā)改委繼續(xù)發(fā)力鋼鐵業(yè)，我們?cè)谄渲锌吹搅艘哉疄橹鲗?dǎo)的宏觀調(diào)控對(duì)鋼鐵業(yè)的影響之深。對(duì)于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的一系列問題，政府當(dāng)然有責(zé)任出手讓經(jīng)濟(jì)回歸平穩(wěn)，但是我們的政府顯然有點(diǎn)喧賓奪主了。政府實(shí)施的一系列政策措施非但沒有讓我國(guó)的鋼鐵業(yè)茁壯成長(zhǎng)，反而是拔苗助長(zhǎng)，由此造成了“政府失靈”。

在鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩的例子中，我們看到在傳統(tǒng)宏觀調(diào)控中，政府的局限性主要可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

1.信息不對(duì)稱與激勵(lì)不充分。政府在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作出宏觀調(diào)控決策的前提，必須是在對(duì)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)信息有一個(gè)全面的掌控，只有這樣，政府制定的政策才可能對(duì)市場(chǎng)的缺陷構(gòu)成彌補(bǔ)。但是，政府的宏觀政策要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，顯然并非易事。因?yàn)椋恳淮魏暧^政策調(diào)整的成本較大。同時(shí)政策的變化頻率也大大低于市場(chǎng)決策的變化頻率，這就帶來(lái)了較大的政策遲滯性，往往讓政府宏觀調(diào)控的效果大打折扣。我國(guó)政府在鋼鐵業(yè)的起步時(shí)期制定了一大批鼓勵(lì)政策，在蕭條時(shí)期也制定一大批刺激政策，結(jié)果只能是讓眾多鋼企擴(kuò)大產(chǎn)能，卻面臨無(wú)人問津的境地。

2.政府決策成本過高。俗話說(shuō)花別人的錢是最容易的，既然都不是自己的錢，那么政府往往趨向于使用更多的資源，而不是使用必要的資源去進(jìn)行調(diào)節(jié)，這就造成政府干預(yù)成本過高，或者對(duì)市場(chǎng)采取過多的干預(yù)行動(dòng)。此外，政府決策的效率往往比較低下。在我國(guó)當(dāng)前的決策體系之下，中央政府各部門分工不明確，往往會(huì)因?yàn)槔娑M(jìn)行博弈，這就造成最終產(chǎn)生的政策常常是各部門相互妥協(xié)的結(jié)果，而不是對(duì)某一行業(yè)最優(yōu)的結(jié)果。

3.政府宏觀調(diào)控會(huì)導(dǎo)致尋租。所謂尋租，就是指一種生產(chǎn)要素所有者取得的收入中，超過其機(jī)會(huì)成本的剩余部分。當(dāng)前我國(guó)的主要問題是，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不是完全通暢，信息處于不對(duì)稱中，于是就會(huì)導(dǎo)致尋租現(xiàn)象。在2012年國(guó)家發(fā)改委開始推出新一輪經(jīng)濟(jì)刺激政策之時(shí)，坊間對(duì)于各地方部門“跑部錢進(jìn)”的說(shuō)法便不絕于耳。雖然傳聞不可輕信，但是就政府此輪宏觀政策的投入與產(chǎn)出來(lái)看，顯然與人們的預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。

三、宏觀調(diào)控中政府行為的定位

如今我國(guó)鋼鐵業(yè)的產(chǎn)能全面過剩與業(yè)績(jī)低迷，政府宏觀調(diào)控的責(zé)任重大。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府采取的宏觀調(diào)控必須源于市場(chǎng)，又為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而服務(wù)。市場(chǎng)為主，調(diào)控為輔，而不是相反。政府宏觀調(diào)控的原則是：只要是市場(chǎng)能夠自己解決的問題，一律由市場(chǎng)去解決，政府不要干預(yù)；政府調(diào)控的范圍必須局限在市場(chǎng)無(wú)力的范圍內(nèi)。政府不能取代市場(chǎng)，更不能主宰市場(chǎng)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的一系列行為都直接影響著宏觀調(diào)控的效果。因此，我們有必要推進(jìn)政府的行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)政府在宏觀調(diào)控中準(zhǔn)確定位自己的角色。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，我們需要在下面幾個(gè)方面進(jìn)行改革。

1.轉(zhuǎn)變政府職能。我國(guó)調(diào)控的現(xiàn)狀是，政府成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理中心，并且涉足幾乎所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，結(jié)果是不該管的管了，如直接干預(yù)企業(yè)人事安排，與企業(yè)爭(zhēng)奪投資項(xiàng)目等；該管的政府卻沒去管或沒管好（缺位），如公民社會(huì)保障體系建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。因此，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府需要對(duì)自己的權(quán)力范圍有一個(gè)明確定位，同時(shí)退出各種經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)，這是建立真正的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵。

2.明確政府外部約束機(jī)制。目前對(duì)政府的約束方式有行政法規(guī)、行政命令、領(lǐng)導(dǎo)批示等，實(shí)際上這些方式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其實(shí)作為一個(gè)法治國(guó)家，政府的一切行為包括宏觀調(diào)控的行為都必須在法律約束范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。因此我們要真正用法律工具來(lái)約束政府的一系列行為，同時(shí)完善的政府作為與不作為的法律體系，做到依法行政。

3.健全法律。政府的宏觀調(diào)控手段包括經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段。經(jīng)濟(jì)手段、行政手段離不開法律手段，經(jīng)濟(jì)政策需要法律手段來(lái)實(shí)施。所以，我們應(yīng)該建立相應(yīng)的宏觀調(diào)控法律，讓政府的宏觀調(diào)控行為也做到有法可依。此外，從目前我國(guó)法制建設(shè)的進(jìn)展情況看，加強(qiáng)和完善執(zhí)法及執(zhí)法監(jiān)督工作，也是十分重要的。

從政府在進(jìn)行宏觀調(diào)控的局限性我們可以看出，政府的宏觀調(diào)控能力不是萬(wàn)能的。所有的宏觀調(diào)控行為都必須要按照市場(chǎng)規(guī)律行事。我們也必須明確政府在宏觀調(diào)控的地位和作用，界定好政府的職責(zé)，才能讓政府宏觀調(diào)控發(fā)揮它應(yīng)有的作用，保證我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

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