國內外公務員監督比較及啟示

侯新華

摘 要：公務員代表國家機關依法組織和管理國家的行政事務，因此對公務員的有效監督是對行政權力有效監督的最好途徑。對我國公務員監督提出對策如下：從宣傳教育入手，不斷提高國家公務員的拒腐防腐能力；保證行政監察機關的地位獨立；提高政府行政機關行為的公開性和透明性；建立新聞媒體與監察機構跟蹤、聯動機制；建立公務員財產公開制度。

關鍵詞：公務員；監督機制；對策

中圖分類號：D523.2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）08-0015-02

公務員的監督，是指依法享有監督權的監督主體，通過法定方式和程序對公務員行為的合法性進行綜合管理的活動過程。公務員是國家公職人員，代表國家機關行使公共權力，掌握大量社會資源，管理社會公共事務，提供公共服務。在我國現階段，對公務員的監督還存在許多問題。僅2010年里就有11名省部級高官被判刑，這些重大腐敗案件所反映出的是我國公務員監督體制存在著嚴重的缺陷。他山之石，可以攻玉。考察那些比較廉潔的國家和地區的公務員監督體系將會對我國建立較為完善的公務員監督體系有所裨益。

一、國內外公務員監督考察

根據國際透明組織的資料，澳大利亞、新加坡、中國香港政府的廉潔得分都比較靠前，下面就這三個地區的行政監察體系做以比較。

澳大利亞監察專員公署隸屬于聯邦政府，澳大利亞聯邦監察專員公署成立于1977年，其主要職責是接受公眾對政府不當和不良行為的投訴，監督政府依法行政，維護社會公正。監察專員公署地位獨立，不對任何政黨、個人負責。對公務員監督管理的主要做法：一是重視公務員行為規范的制度建設。首先是通過立法把公務員的核心價值觀通過法律形式規范起來；其次是通過程序來保證公平價值觀的實現。二是重視對公務員的廉政教育。聯邦公務員管理委員會十分重視對全體公務員進行核心價值觀的教育，要求他們把公眾利益放在第一位，要誠實，尊重法律，服從法律。三是重視對公務員的監督。在每個聯邦機構，聯邦公務員管理委員會都會派出專人了解核實高級公務員的工作情況。公務員管理委員會對被舉報的公務員有權進行調查，如通過調查發現問題屬實，有權勸其辭職或將其辭退；如果發現違反法律，就將有關材料移交相關部門處理。

中國香港于1974年2月15日成立了專職的反腐倡廉機構—“總督特派廉政專員公署”，簡稱廉政公署或者廉署，該機構是根據《總督特派廉政專員公署條例（1974）》設立的。廉政公署直屬港督管理，是一個不受任何政府部門管轄的獨立機構，從制度上排除了其他機構的干預與制約，對于遏止公務員腐敗起到了關鍵的作用。廉政公署的工作主要分三個部分，即調查、預防和教育，三管齊下對抗貪污。這三個任務分別由執行處、防止貪污處和社區關系處負責，行政工作則由行政總部負責。執行處是廉政公署的調查部門，負責案件的投訴、調查等，是廉政公署最大的部門。防止貪污處負責審查各政府部門及公共機構的工作常規和程序，以找出及堵塞潛在的貪污漏洞。

新加坡是個商業社會，為防止公務員利用公權為個人牟取私利，政府制定了《反貪污法》和《沒收非法所得》、《公務員守則和紀律條例》等規定詳細具體而又嚴厲的規章制度和法律。這些法律規定不但具有較強的操作性，而且符合工作實際，同時也減輕了對貪腐案件的調查難度，使得這些法令更具有威懾性的懲罰力度。新加坡實行的是偵控分立的肅貪體制，貪污調查局負責調查或偵查，檢察署只負責起訴，這種制度上的設計，客觀上保證了兩個機構能夠秉公執法，不受外界干預。新加坡公務員要受到縱橫監督體系的監督：貪污調查局和公共服務委員會。前者不但是行政機構，也是執法機構。貪污調查局權重效高，為保持公務員的廉潔，法律授予它許多的特權，對觸犯法律的公務員有權進行調查和逮捕。橫向監督機制主要是專門設立的和公眾對話的機構。公眾對公務員的服務有意見時都可向其舉報反映。后者有權對公務員的出勤、失職等不當行為進行調查，提出處理意見，甚至除名。

二、我國公務員監督體制存在的問題

1.監督主體太多

從我國當前的公務員監督體系來看，不管是行政系統內的監督，還是行政系統外的監督，監督者和監督系統都比較多，主要有內部監督和外部監督，內部監督主要指：各級黨的組織、人民代表大會、政協、人民法院、人民檢察院、檢察機關、審計機關，外部監督主要指社會團體、人民群眾、社會輿論等等。在這些監督主體中，黨的監督和人民代表大會的監督相對其他監督主體更具有權威性。可在實際監督活動中，由于客觀實際往往存在著監督不到位的情況，最終導致監督系統在公務員腐敗問題上，很多時候只能起到“事發查處”的作用，而事前防范、事中監督功能卻被弱化。

2.監督法規不完善

經過多年的努力，我國公務員相關的法律體系正在逐步完善，但是在監督方面的法律明顯還不足。這就造成在我國當前的監督中，尚不能夠做到有法可依，大部分監督條文都是條例規定，還沒有上升到法律的高度，給監督主體的行為造成了很大的困惑，導致監督效能低下。同時我國現有的監督漏洞較多，造成防范不到位、對腐敗行為的監督難、調查取證難等社會現實問題。究其原因，主要是由于監督體制存在著執法程序缺乏可操作性的問題。

3.被監督者權力過大

在我國現階段，服務型政府正在逐步建立過程中，大部分政府都還是全能型政府，這就使得公務員手中的權力較大較多，而監督主體還沒有法律上的獨立地位，處處受到制約，不能夠充分行使監督權力。使得權力難以制衡，使監督不能夠落到實處。

在這種情況下，只有借鑒國外和地區公務員監督的經驗，改革完善現有監督系統，積極推進監督民主化、法制化、公開化建設，才能使監督系統真正發揮出應有的作用，從而保證我國公務員隊伍的純潔高效。

三、完善我國公務員監督體系的建議

1.從宣傳教育入手，不斷提高國家公務員的拒腐防腐能力

思想是行動的內因，應該通過經常性長期性的思想教育，使國家公務員增強拒腐防腐的能力，保持思想道德上的純潔性，政治上的堅定性，構建反腐防變的思想長城。通過教育，使全體公務員樹立全心全意為人民服務的思想，使公務員牢記自身肩負的使命及自身形象的示范導向作用，不斷促使他們進行自我對照，同時公務員自覺按照道德規范、紀律和法律規定，對自己的行為進行自我調整、自我監督和自我評價，確保行為符合法律法規的要求，真正做到全心全意為人民服務，做一個合格的人民公仆。

2.保證行政監察機關的地位獨立

國外反腐敗成功經驗告訴我們，要確保反腐成功，就必須建立起完全獨立可靠的反腐監督機構，反腐監督機構應有明確的職責和獨立辦案的權力。根據《中華人民共和國行政監察法》第2條規定：“監察機關是人民政府行使監察職能的機關”。根據這一規定，行政監察機關隸屬于各級人民政府，是各級人民政府行使監察職能的機關，是管理行政監察事務的行政機關。而我國當前由于種種原因，行政監察的職能難以充分有效發揮作用。所以有必要將行政監察機關從目前的行政系統中劃分出來單獨設立，成為由中央垂直管理的部門，從體制上和法律上保證行政監察機構獨立自主地和富有成效地開展工作，對改變目前監察機關地位不高，監察權處處受到干擾無疑具有積極的作用。

3.提高政府行政機關行為的公開性和透明性

公開透明是最好的防腐劑。擴大人民群眾民主參與的途徑，特別是要建立制度化的民眾參與決策機制，積極推進政務公開化建設，讓權力在陽關下運行，使人民群眾真正具有知情權和發言權。要為人民群眾監督提供便利的渠道，重視民主黨派和民主人士的監督作用。各級黨政部門要真正樹立“以民為本”的思想，要認真受理人民群眾來信來訪，充分鼓勵和保護群眾揭發舉報腐敗問題，不斷完善信訪舉報等監督制度。

4.建立新聞媒體與監察機構跟蹤、聯動機制

加強新聞輿論監督，確立新聞媒體監督的獨立性地位，發揮新聞輿論監督公開性、及時性的特點，對國家機關工作人員違紀違法行為進行及時揭露。對公務員隊伍中存在的腐敗現象要適時予以公開曝光，營造一個良好的監督制約權力的社會氛圍，形成強大的社會壓力，使以權謀私的腐敗行為無所遁形。在加大新聞媒體曝光力度的同時，正確處理好輿論監督與司法機關等專門監督機關的關系，使之形成統一的反腐敗監督體系。

5.建立公務員財產公開制度

中國制定了一系列公務員廉潔從政的行為準則和道德規范。如《黨員領導干部廉潔從政若干準則》和《關于領導干部報告個人有關事項的規定》等，2010年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發了修改后的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，這些規定在一定程度上保證了公務員的廉潔從政，但是這些文件只要求官員向上級報告個人或家庭的財產收入情況，并未要求向公眾公開，這就給一些腐敗分子帶來了可成之機，在執行過程中，官員上報的與真實的有一定的差距。所以有必要從法律上解決這個難題，使之不但向上公開，還要向下公開，使官員接受群眾的監督，將貪腐行為扼殺在搖籃里。

四、結語

任何一個制度的建設都是一個逐步完善的過程，不可能一蹴而就。為了能建立健全完善的公務員監督體制，我國應繼續堅持“依法治國”的方針，逐步建立完善的公務員監督法律體系，積極發現和解決公務員監督制度上的不足之處，推進我國公務員監督制度的法制建設，逐步建立一個適合我國國情的體制完備的公務員法律監督體系。

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