金屬非金屬礦山事故規律分析與防治對策研究

徐偉偉

（國家安全生產監督管理總局信息研究院）

金屬非金屬礦山事故規律分析與防治對策研究

徐偉偉

（國家安全生產監督管理總局信息研究院）

分析我國金屬非金屬礦山安全生產狀況，研究金屬非金屬礦山安全生產所處階段，研究金屬非金屬礦山事故發生的行業、時段、地區、事故類型、事故原因等內在規律，基于“綜合論”模型分析事故發生的原因，并對比國外金屬非金屬礦山安全生產狀況，找出差距，總結經驗，提出事故預防對策措施。

金屬非金屬礦山 安全 事故 對策

金屬非金屬礦產作為我國礦產資源的重要組成部分，為我國經濟的騰飛做出了巨大貢獻。近年來，我國金屬非金屬礦山安全生產形勢呈現出總體穩定、趨于好轉的態勢，“十一五”末和“十五”末相比，事故起數下降47.7%，死亡人數下降45.7%［1］，但事故總量仍然偏大、重特大事故時有發生，安全生產形勢依然嚴峻。本研究將深入研究我國金屬非金屬礦山安全生產所處發展階段，研究事故發生的規律特點，對比國內外金屬非金屬礦山安全生產狀況，找出差距，總結經驗，分析事故發生的深層次原因，提出事故預防對策措施，對推動我國金屬非金屬礦山安全生產形勢的進一步好轉有著重要意義。

1 我國金屬非金屬礦山安全生產發展階段

通過對多個不同經濟社會發展水平國家的金屬非金屬礦山安全生產發展趨勢分析發現，工業化初級階段是安全生產起步階段，事故較少；工業化前期是事故快速上升階段，事故迅速增加；工業化中級階段是事故波動階段，事故總量在高位波動，如1911—1925年15年間，美國金屬非金屬礦山事故年平均死亡665人左右；工業化后期是事故快速下降階段，事故總量快速降低；后工業化時期是事故穩定下降階段，事故總量和嚴重程度穩定下降。

分析1984年以來的我國金屬非金屬礦山安全生產統計數據得出：1995年以前，我國處于工業化前期階段，金屬非金屬礦山死亡人數快速上升。1995年以后，我國逐步進入工業化中期階段，金屬非金屬礦山死亡人數波動上升，并于2004年左右達到最高峰，此后事故連續7年大幅下降，進入“事故快速下降階段”。但我國金屬非金屬礦山事故總量依然較大，企業安全生產基礎薄弱、技術裝備水平不高、作業環境相對較差，與美國等發達國家相比仍有一定差距，事故總量仍有可能出現波動，“十二五”末期，將逐步進入“事故緩慢下降階段”，降低事故總量的難度也將越來越大。

2 我國金屬非金屬礦山生產安全事故規律

通過分析2001—2012年我國金屬非金屬生產安全事故統計數據得出如下規律：

（1）事故發生行業。非金屬采選業、有色金屬采選業、黑色金屬采選業、其他礦采選業4個行業事故量均經歷了不同時期先上升后下降的過程，非金屬礦采選業是我國金屬非金屬礦山事故的重災區，事故總量占金屬非金屬礦山事故總量的50%以上。

（2）事故發生時段。1—2月份是我國金屬非金屬礦山事故的低發期；4—6月份是次高發期；7月份是高發期；在8—12月份期間，事故總體呈現下降的發展趨勢。

（3）事故發生地區。全國32個統計地區（省、區、市和新疆兵團）均有金屬非金屬礦山生產安全事故發生，各地區金屬非金屬礦山事故總量均呈現出不同程度的下降。浙江、云南、廣西、湖北、遼寧等地區是我國金屬非金屬礦山事故多發地區。但近年來浙江省金屬非金屬礦山安全生產形勢變化尤為明顯。2001—2011年，浙江省累計金屬非金屬礦山事故起數居全國第1位，死亡人數居全國第3位，但2011年，事故起數居全國第13位，死亡人數居全國第14位。

（4）事故類型。我國金屬非金屬礦山事故類型一直以坍塌、冒頂片幫、物體打擊、高處墜落等4類居多，絕大多數類型的事故均持續穩定下降，以坍塌事故下降最為明顯。近年來，冒頂片幫已超過坍塌而成為事故起數和死亡人數最多的事故類型。此外，11年間，隨著開采機械化程度的提高，機械傷害、起重傷害、車輛傷害、觸電等事故經歷了快速上升的過程，但近幾年，這幾種類型的事故均得到有效控制。

（5）事故原因。我國金屬非金屬礦山事故原因以違反操作規程或勞動紀律、生產場所環境不良等兩類為主。

3 基于“綜合論”模型的事故原因分析

“綜合論”事故模型認為，事故是社會因素、管理因素和生產中的危險因素被偶然事件觸發所造成的結果。一旦物和環境的不安全狀態以及人的不安全行為在某一時間和空間交叉，就會引發事故，從而造成人員傷亡和財產損失。本研究基于“綜合論”事故模型，深入分析影響全國金屬非金屬礦山事故發生的深層次原因：

（1）基礎原因。即整個經濟社會大環境下影響金屬非金屬礦山安全生產的基本因素，具體包括經濟發展（GDP快速增長拉動金屬非金屬礦產品需求增長，加大了金屬非金屬礦山安全生產壓力）、產業結構調整（以原材料消耗為主的第二產業比重大，對金屬非金屬礦產品的依賴長期存在）、產業集中度（小型金屬非金屬礦山占總數的95.2%，且大多生產條件差）、資源開發力度（各地區金屬非金屬礦山開發不平衡；生產安全事故主要集中在我國中西部地區，如云南、湖南、湖北、廣西、貴州、四川等省份）等［2］。綜合分析得出，當前，加快整頓關閉不具備安全生產條件的小型落后礦山，提高產業集中度，是降低礦山事故的最有效手段。

（2）間接原因。即由于管理缺陷而造成金屬非金屬礦山生產安全事故發生的間接因素，具體包括安全法律法規（亟待出臺、更新多部金屬非金屬礦山安全生產相關法規；現有部分法規條款須更加明確、具體）、政府安全監管（監管隊伍素質不高，安全監管效率低）、企業安全管理（安全生產制度不健全、責任不落實，現場管理混亂）和礦山應急救援（缺乏救援人員和裝備，救援隊伍素質普遍較低）等因素。綜合分析得出，當前，健全安全生產法律法規和強化企業安全管理，對于促進全國礦山安全生產工作有著至關重要的影響。

（3）直接原因。即影響金屬非金屬礦山安全生產的物質的、環境的以及人的危險因素。具體包括自然賦存條件（85%的金屬非金屬礦山是中小型礦床）、技術裝備水平（安全技術裝備不足，老舊設備多）、安全科技發展（安全技術研發投入較少；技術支撐體系未形成）、從業人員素質（農民工占我國金屬非金屬礦山從業人員數的66.4%；對從業人員的安全培訓效果不理想）等因素。綜合分析得出，應用先進安全技術裝備是當前有效預防礦山事故的最有效措施。

4 國內外金屬非金屬礦山安全生產對比

4.1 差 距

（1）事故死亡人數。美國金屬非金屬礦山事故死亡人數從2005年的35人下降到2009年的17人，下降了51.4%。澳大利亞金屬非金屬礦山安全生產情況較好，事故死亡人數在20人以下，2007—2008年度最少，只死亡4人。南非金屬非金屬礦山安全生產形勢不斷好轉，事故死亡人數從2003年的264人下降到2010年的127人，降幅超過50%。我國在2003—2012年間事故死亡從2 628人下降到929人［1］，下降了64.6%，下降速度明顯，充分體現了近年來安全生產工作的實效，但事故死亡人數仍然是美國、澳大利亞等國的數10倍。

（2）立法。美國、澳大利亞、南非、印度和俄羅斯等國家均有著完善的礦山安全法律體系，立法層次高，權威性強，法律體系嚴密、完整，法律條款明確，操作性強，技術規程、標準上升到法律層次。我國目前有《安全生產法》、《礦山安全法》等多部礦山安全法規，但法規體系還不完善，法規的權威性、全面性、可操作性有待進一步加強，許多法規亟待更新，在一定程度上導致行為主體實施違法行為的成本過低而收益巨大，某些企業主在利益的驅使下，鉆法律空子或打擦邊球進行違法違規采礦，甚至引發重大礦難事故。

（3）監管監察。國外先進的金屬非金屬礦業生產國普遍有周密的安全監察監管體制，政府部門依法行政、職責清晰，非政府組織協助監督，監察人員權力大、執法力度強。美國、澳大利亞、南非等國家的金屬非金屬礦山安全監察工作，在機制上防止監察人員與礦主、地方政府形成共同利益同盟，同時監察人員素質普遍較高，經驗豐富，工資待遇優厚，能獨立客觀、科學公正地依法進行監督和檢查，監察效率高。目前我國的金屬非金屬礦山安全監管中，地方政府以安全監管主體和利益主體的雙重身份進行安全生產監督和管理，其依法行政行為受諸多因素干擾，監管效率亟待進一步提高。

（4）事故處理。美國、澳大利亞、南非、印度等國均制定了針對生產安全事故企業的高額罰金制度，同時提高了對死亡人員的補償標準，且制度和標準詳細、具體，可操作性很強，礦山企業若不重視安全生產，如發生死亡事故，將會面臨高額處罰，甚至倒閉破產。例如，2007年4月，美國多朗礦業公司一鉛鋅礦卡車司機開著一輛滿載碎石的卡車行駛在通往排土場的下坡道上時傾覆，司機撞碎擋風玻璃被甩出車外而喪生。事故處理中除對死亡人員賠款外，對多郎礦業公司因未在近60 m的坡道外側設立安全防護而被處以5.2萬美元的罰款，因卡車制動系統保養不善被處以3.7萬美元罰款，因卡車在超過允許坡度的坡道上行駛被處以3.7萬美元的罰款，因司機未系安全帶被處以3.7萬美元的罰款，合計16.3萬美元。澳大利亞對人員死亡要進行高額賠付，賠償金額以員工1年工資為基數，乘以員工有效工作年限，例如一名剛畢業參加工作人員發生事故死亡，需要近700萬元作為一生無法工作的賠償。此外，澳大利亞礦山企業還要對事故造成的環境破壞和財產損失進行賠償，例如，2000年6月西澳大利亞州某金礦發生事故，造成18 000 m3的充填砂流入該礦的第12、13層主平巷，該礦因事故造成礦井停產、礦井維修等損失而被處以10萬美元的罰款。目前，我國對事故造成的損失，除對事故相關人員進行處罰外，沒有特別詳細的對環境、財物等損失進行金額上的處罰規定；2011年1月1日起施行的《工傷保險條例》規定，一次性工亡補助金標準為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍，賠償標準相對較低，企業和雇主為發生事故付出的代價不高。

4.2 經 驗

通過對美國、澳大利亞、俄羅斯、南非、印度及巴西等國金屬非金屬礦山安全生產狀況及經驗的梳理，總結出國外安全生產經驗：①立法先行確保安全生產；②完善的礦山法規體系（立法層次高，權威性強；法律體系嚴密、完整；法律條款明確，操作性強；技術規程、標準上升到法律層次）；③積極實施目標明確、措施有力的職業安全與健康計劃；④工傷保險制度預防在先；⑤周密的安全生產監察監管體制（政府部門依法行政，職責清晰；非政府組織協助監督；監察人員權力大、執法力度強）；⑥安全科技快速發展減少事故發生。

5 對策措施

5.1 加快推進礦業產業結構調整，促進礦業經濟發展方式轉變

（1）堅決推進金屬非金屬礦山整頓關閉攻堅戰，切實改變金屬非金屬礦山“多、小、散、差”的狀況，逐步提高金屬非金屬礦山準入門檻，提高金屬非金屬礦山本質安全水平。

（2）推動國土資源部門盡快制定出臺主要、大宗礦產資源開采準入條件，確定各礦種最小開采規模，以及資金、技術、人員等方面的要求。

（3）逐步淘汰金屬非金屬礦山落后產能和落后生產工藝、技術、裝備，并積極推動國家發展改革委、工業和信息化部補充完善金屬非金屬礦山領域需要限制和淘汰的落后產能、落后生產工藝、技術和裝備［3］。

5.2 強化重點環節安全監管，進一步降低事故總量

（1）充分利用開展金屬非金屬礦山整頓關閉攻堅戰的機會，堅決取締、關閉現有規模小、裝備落后、技術力量不足、不具備基本安全生產條件的非金屬礦山，進一步減少非金屬礦山特別是小型露天采石場的數量。繼續在小型露天采石場強制推行分臺階（分層）開采、中深孔爆破、機械鏟裝、機械二次破碎，并加強日常安全監管。

（2）要進一步強化對金屬非金屬地下礦山的安全監管。

（3）加強對安全事故多發地區的督促檢查，推動省、市、縣安全監管部門增強責任意識，加大工作力度，努力扭轉事故多發的不利局面。

（4）根據金屬非金屬礦山生產的情況，綜合考慮市場需求、不良氣候等因素對安全生產工作的影響，統籌安排，合理布置全年安全生產工作，在第二、三季度特別是7—8月份集中組織開展安全生產專項督查行動，督促金屬非金屬礦山企業全面排查治理安全隱患，嚴密防范自然災害引發事故。

5.3 推進科技進步，進一步提升安全保障能力

（1）加強金屬非金屬礦山安全技術支撐能力建設，研究制定相關經濟政策、配套激勵措施，提供必要的研究工作經費，進一步加強安全生產技術支撐機構建設，規范技術服務行為，并建立金屬非金屬礦山安全生產專家隊伍選拔、考核機制，充分發揮專家在安全生產法制建設、政策制定、“三同時”審查、隱患排查、事故調查處理等方面的技術支撐作用。

（2）以金屬非金屬礦山安全科技“四個一批”項目建設為推手，加強安全生產科技創新工作，提升安全科技保障能力。

（3）進一步完善國家安全生產信息系統（“金安”工程）非煤礦山子系統，完善金屬非金屬礦山安全監管信息平臺及基礎資料數據庫，及時全面地收集、統計、整理和處理金屬非金屬礦山安全信息資料以及其他相關的信息資料，提高監管效率。

（4）督促指導金屬非金屬礦山企業建立專（兼）職應急救援隊伍，健全完善安全生產應急預案，加強應急演練和培訓，提高企業員工應急處置能力；加快中央財政支持的中央企業礦山應急救援隊伍、培訓演練基地建設步伐，發揮輻射帶動作用，推動地方各級人民政府加大投入，加強應急救援能力建設。

5.4 加強法規標準建設與宣貫工作

（1）以《安全生產法》為母法，針對金屬非金屬礦山實際，確定金屬非金屬礦山的法規體系框架，制訂金屬非金屬礦山安全立法規劃。同時，在清理現有法規的基礎上，分清輕重緩急，加快新法規的起草工作。同時，具有相應立法權的地方各級人大和政府應大力支持非煤礦山安全生產立法工作，積極開展地方性法規、政府規章和地方標準的制定、修訂工作，促進金屬非金屬礦山安全生產法制建設。

（2）充分認識法規、標準宣貫工作的重要性，切實做好法規、標準的宣貫工作，要結合本地區、本部門、本企業的實際情況，通過舉辦專題培訓班、研討會、宣貫會、印發宣傳資料以及利用新聞媒體等多種形式做好金屬非金屬礦山安全生產法規、標準的宣貫工作，要將法規、標準的內容納入到監管和行業管理人員、企業主要負責人、企業相關管理人員、企業員工和技術服務機構的各類培訓之中。

5.5 強化企業主體責任落實，夯實企業安全基礎

（1）加大行政執法力度，對違法違規行為從嚴從重處罰，繼續深入開展“打非治違”工作，對非法違法生產經營建設行為保持高壓態勢。

（2）完善金屬非金屬礦山專業技術人員配備方面的規定，明確要求金屬非金屬礦山配備采礦、地質、通風等方面的專業技術人員；嚴格執行高危企業從業人員準入制度；督促礦山企業切實加強教育培訓，提高培訓質量，確保培訓效果，提高從業人員安全素質和操作技能。

（3）進一步完善金屬非金屬礦山安全生產標準化工作機制，將安全生產標準化工作與金屬非金屬礦山安全生產行政許可、整頓關閉等工作有機結合起來，并將安全生產標準化工作納入企業安全生產責任制目標考核。要加強動態監管，防止走過場。

［1］國家安全生產監督管理總局.全國傷亡事故統計年報（2001—2012年）［R］.北京：國家安全生產監督管理總局，2002—2013.

［2］王顯政.安全生產與經濟社會發展報告［M］.北京：煤炭工業出版社，2006.

［3］范維唐，等.我國安全生產形勢、差距和對策［M］.北京：煤炭工業出版社，2002.

Analysis on the Regularity of M etal and Nonmetal M ining Accident and the Countermeasures

Xu Weiwei
（National Institute for Occupational Safety）

The paper analyzed the safety production situation of Chinesemetal and nonmetalmines.Based on this，the safety production stage ofmetal and nonmetalmines was studied to find out the inherent laws of the metal and nonmetal mine accidents from industry，area，time，type and reason.Through the analysis of the reasons for the the accident based on the＂comprehensive theory＂model，and compared with safety production situation of foreignmetal and nonmetalmines，the gaps were identified，some experiences were summed up，meanwhile the related prevention measures for accidents were put forward.

Metal and nonmetalmine，Safety，Accident，Countermeasures

2013-07-02）

徐偉偉（1983—），男，工程師，碩士，100029北京市朝陽區芍藥居35號。