試析美國政府機構加強知識產權執法的態勢與原因

文 / 趙梅生 / 國家知識產權局管理司執法管理處

試析美國政府機構加強知識產權執法的態勢與原因

文 / 趙梅生 / 國家知識產權局管理司執法管理處

一、美國政府機構知識產權執法呈加強態勢

美國自實施知識產權制度以來，建立并不斷完善知識產權執法機制。在完善司法保護的同時，政府機構在知識產權執法保護中的作用日益凸顯。自二十世紀三十年代以來，根據關稅法337條，美國國際貿易委員會可以對侵犯知識產權的行為進行調查（簡稱“337調查”），并做出扣押知識產權侵權貨物的決定，由海關負責執行。對于商標侵權貨物、著作權侵權貨物，海關也可以作出查扣的決定，但對專利侵權貨物，海關必須根據國際貿易委員會的決定來采取扣押措施。美國聯邦調查局等政府機構也可以依法依職責對侵犯知識產權行為進行調查。

二十世紀七十年代，為取得與日本等主要貿易伙伴國的貿易平衡，美國對外貿易法301條授權美國政府部門針對不能有效保護美國授予的知識產權的國家或地區，可以提出貿易制裁措施。

二十世紀八十年代初，里根政府主張全面加強知識產權保護，一方面，加大行政機構與法院的知識產權執法力度，相對弱化反壟斷法執行力度；另一方面，倡導政府投入產生的專利權一般情況下歸屬研究機構與企業。這些措施促進了美國高新技術的產業化，對硅谷的發展與繁榮產生了重要作用。

二十世紀九十年代，克林頓政府進一步加強知識產權的行政執法，推進建立知識產權執法協作機制，其關于成立美國國家知識產權執法協調委員會的法案于2000年在國會通過。這一委員會自2000年開始運行。它的成員包括美國專利商標局、國土安全部、國務院、海關總署、（司法部）聯邦調查局、商務部等部門。

布什政府八年執政期間不斷加強美國國家知識產權執法協調委員會的職責，該委員會在統籌國內國際知識產權執法中的作用日益加強，活動日趨頻繁，并按年度向國會和總統提交報告。在此期間，為進一步加強政府部門的知識產權執法力度，完善知識產權執法協作，布什政府在其執政的最后一年，將知識產權執法法案提交國會審議。

2008年，美國知識產權執法法在國會獲得通過。奧巴馬政府的知識產權執法力度不斷加大。《美國知識產權執法法》就美國政府機構如何加強知識產權執法給予規范，并從財政支持方面提供了相應保障，為政府行政部門近幾年持續加強知識產權執法提供了有力支持與充分依據。

二、美國有關政府機構在知識產權執法中的作用

美國政府涉及知識產權執法的機構眾多，現根據已公開的資料，依其具體職責作用作一簡略分析。

國家知識產權協作中心——其工作職責著眼于制止威脅到美國經濟、公共健康、安全以及競爭力的知識產權違法行為，采取跨部門聯合行動，其職責涉及到移民、海關邊境保護、聯邦調查、郵政檢查、食品藥品管理、商務、專利商標等多個領域和部門。該中心對于涉及公共衛生和安全，反傾銷／反補貼稅等領域的知識產權侵權可進行優先調查。

知識產權執法委員會辦公室——其工作職責是確保美國產品供應鏈安全，杜絕侵權產品出現在其中；對于網上購物可能出現的侵權行為，通過信用卡公司等支付環節加以控制。

海關邊境保護局——其工作職責是防止侵犯商標、商業名稱、版權以及專利權的產品進口，對侵權產品可以禁止入境、查封、扣押、沒收或者銷毀，執行國際貿易委員會基于337調查作出的進口禁令。

司法部知識產權處——其工作職責是與移民局、海關、郵政檢查等機構進行合作，對通過網絡進行的知識產權侵權行為進行管轄（不通過網絡則不在其管轄范圍之內）。對于達到一定數量的侵權，例如復制具有著作權的作品十份以上的，不必證明其經濟利益目的即可追究。對于故意侵權，例如電影偷拍，無需證明其商業目的，亦無數量要求，即可以立即查處。

國際貿易委員會——337條款授權國際貿易委員會對于涉及美國進口的不公平競爭行為進行調查和救濟。在人員構成上，國際貿易委員會共有六名委員，由兩黨均分，以避免該委員會成為政黨性機構。

提出337調查的主要條件包括：

一是被控告貨物為進口或者進口后銷售。針對侵權產品實際的進口或銷售即可提出，而不考慮數量（例如展會樣品亦可）。有銷售合同并預期進口的，或者美國產品出口后重復進口的，也可以適用。

二是進口貨物涉及知識產權或者其他不正當行為的不公平貿易行為。涉及知識產權的不公平貿易行為包括侵犯美國專利、注冊商標和版權等行為，其他不正當行為包括侵犯普通法商標權、盜用商業秘密、錯誤廣告等行為。

三是請求人已建立或者正在建立國內產業。這一產業要求是著眼于在美國境內的活動，包括投資于機器設備、雇傭勞動力等，而非當事方的國籍，因此本條款并非只面向美國企業，外國主體也可以提起調查。

全體當事人均可在證據開示階段提供事實、提交書面證據以及證人和專家口頭證據，并就法律和事實問題進行簡述，在聽證程序中進行質證。被告有權抗辯，但不得反訴。國際貿易委員會官員主持證據開示與聽證，在相關事實得到明確后，作出是否違反337條款的初步決定和建議。對于該決定，委員會可以全部或者部分接受、重估或者推翻。對于委員會決定不服的，可以向總統申訴，請求總統否定委員會的決定；總統如在60天內不回復，視為同意委員會的決定；總統僅從政策角度來審核337調查決定。

337調查涉及的國家目前已有三十多個，既包括英國、法國、德國、瑞士、加拿大、日本等發達國家，也包括中國、印度、巴基斯坦等發展中國家。調查的提出者約有三分之一來自美國以外。

337調查的一大特點是不得反訴，這就大大突出了行政執法的特點與效率，主要的救濟手段是進口禁令而非金錢賠償。由于費用高、解決快，337調查多由大公司提起。費用高的原因主要在于當事方要自己承擔取證費用。

三、337條款適用分析

美國關稅法第337條款于1929年出臺。當時，正是美國和各工業國家經濟大蕭條之時，所以，從其立法的初衷看，確實立足于保護在美產業，主要針對美國當時的西歐主要貿易伙伴國的企業。近年來，作為對美出口第一大國，我國企業面臨的337調查在增加。從337條款的具體適用看，一方面，美國國際貿易委員會不能主動發起調查，它必須應某一知識產權權利人的請求來展開調查，這個權利人可以是美國公司，也可以是中國公司，或其他國家的公司。另一方面，根據美國有關法律要求，337調查中須聘請美國律師，并在美國取證，這種立法行為更有利于在美國建立產業的公司。同時，對照WTO-Trips，337條款的屬性是一種海關邊境保護措施，按照Trips規則，各國海關可以依照國內法保護知識產權，包括禁止侵權貨物進出口的決定權與采取措施權，但美國卻將專利權海關保護措施的決定權給予了美國國際貿易委員會，給海關留下的只有制止專利侵權貨物進口的執行權（海關對商標侵權、版權侵權貨物具有禁止進口的決定權，這也是337調查中專利案件較商標、版權案件多的主要原因），這一條款與Trips規則的精神相比，和大多數國家的國內法相比，就使海關專利權保護程序復雜化，并提高了當事人的法律服務成本。

我國公司如欲在美建立產業，或欲與在美公司開展貿易，應在美申請專利，學會及時提起337調查請求，必要時，需深入分析對比337條款的合理性及其與多邊國際協定的一致性，適時提出有理有利有據的交涉；再者，還可以研究借鑒337調查程序中，被控侵權者不得反訴的做法，以提高我國知識產權行政執法的效率，充分發揮行政執法的優勢。

四、美國政府機構不斷加強知識產權執法的主要原因

前幾年，美國通過了《知識產權執法法》，其宗旨就是支持美國政府部門加大知識產權行政執法力度，美國國際貿易委員會及有關行政部門的知識產權執法均在加強。其模式不同于其他國家，正如各國司法模式各異是同樣道理，這由國情所定。這表明，美國作為一個創新大國，僅僅依靠不告不理的民事審理方式來保護知識產權都是遠遠不夠的，知識產權行政執法從長遠來看將不斷強化，主要原因如下。

一是信息技術的發展改變了生產方式，知識產權市場壽命周期縮短，知識產權信息擴散更快更廣，知識產權侵權的內容與方式也隨之改變，侵權產品成本更低、擴散更快更廣，也更難發現，知識產權權利人僅靠法院不告不理的機制保護其知識產權根本不可能，政府部門執法的主動性、廣泛性、協作性則有利于在新的生產方式條件下實現有效的知識產權保護，這是知識產權權利人和企業的要求，也是不少學者的呼吁。許多美國法學研究期刊與哈佛大學商業評論及有關智庫的公開期刊，自上世紀九十年代中期以來就開始發表著名專家的研究文章，主張美國國內改變二百年來基本不變的知識產權執法方式，充分發揮政府部門快捷執法的優勢，以適應新技術的發展。

二是從國際因素來看，世貿組織《與貿易有關的知識產權協定》明確規定和倡導行政執法等各項執法措施，其侵權救濟程序中專門規定了行政執法程序，其爭端解決機制也具行政色彩，這就必然影響到世貿組織成員包括美國的國內立法與執法；不少國家也采取行政執法方式保護知識產權。

在英國，根據英國專利法的規定，只要當事人約定同意向英國知識產權局就處理專利侵權糾紛提出請求，該局可就是否構成侵權、損害賠償及有關開支費用等做出決定。

許多國家的海關可以提供知識產權侵權禁令救濟，某些國家和地區的海關還可以在商品流通環節追蹤查處知識產權侵權貨物。法國、德國、日本等國的警察部門可以調查專利侵權的刑事責任問題，而且，其刑事救濟沒有門檻或門檻極低。

在墨西哥，工業產權行政執法部門可以依法查處專利侵權行為，一旦發現專利侵權產品，可以查封、扣押這些產品，可以在處理侵權案件中做出以下決定：對侵權人予以罰款;勒令侵權企業暫時或永久關閉；拘留侵權人至36個小時。當事人不服上述決定的，可以向聯邦法院起訴。專利權人如發現自己的專利權被嚴重侵害，可以向聯邦檢察官提出刑事訴訟。聯邦檢察官在調查中將征詢工業產權執法部門的意見。

在菲律賓，知識產權行政執法部門可以調查、處罰侵犯專利權的行為，可以頒布停止專利侵權的禁令，并就損害賠償作出決定，還有權扣押，沒收、處置侵權產品或要求侵權人提供擔保，必要時處以行政罰款。

三是從國際金融危機影響來看，這場危機發端于美國，根本原因之一是美國國內近年來各方面對技術創新投入相對減少，缺乏新的健康的經濟增長點，從當前形勢看，國際金融危機發生后，美國越來越多的資本正從金融交易市場（間接投資）中抽離，以直接投資的方式，投入到制造業，投入到研發領域，投入到實體經濟中，以保持和增強其技術創新能力與核心競爭力，這也從客觀上要求其全面加強知識產權執法包括政府機構執法。

四是從知識產權制度本身發展規律來看，知識產權制度主要由審批授權、權利歸屬、權利救濟即執法三大環節構成，知識產權審批授權與權利歸屬，是明確知識產權權利范圍與權利主體的基礎， 這方面的規則已相對成熟；而知識產權執法規則，作為知識產權合法權利得到及時有效救濟的保障，在各國都尚待跟進，美國也不例外。

五是從市場經濟條件下政府職責來看，市場經濟條件下，政府的重要職責是營造良好的社會環境、市場環境，為此，政府一是需要制定規章制度與政策，并盡可能使政策規范化、制度化；二是需要行政執法，包括依法裁決和調解行政相對人之間的爭端與糾紛，迅速化解各類社會矛盾，查處違法行為，保護守法者的正當利益，維護穩定的社會秩序與誠實守信的市場秩序。加強和完善行政執法包括知識產權行政執法，是市場經濟條件下政府的基本職責。美國市場經濟體系雖發展多年，但高新技術與經濟全球化的發展，使其感受到各國共同面臨和美國特有的知識產權執法新難題，知識產權行政執法的改進與加強遂成為其近幾屆政府的工作焦點之一。

六是從法學角度看，無救濟則無權利，無充分救濟則無完整權利，行政救濟途徑為知識產權這種私權多提供了一種有效的保護方式。《與貿易有關的知識產權協定》在序言中指出，知識產權是一種私權（即財產權），同時，從行政救濟、民事救濟和刑事救濟各方面提出了保護知識產權的多條規則。該協定明確知識產權私權屬性的含義在于為知識產權保護的國民待遇原則和平等互惠原則打下基礎。如將其理解為公權力不保護私權，或不主動保護私權，則不符合現實與法理。因為，該協定是促進各國加強知識產權行政執法的第一個多邊國際條約。從現實和法理來看，有形財產權作為私權被侵犯后可以得到行政救濟、刑事救濟與民事救濟，無形財產權包括知識產權權利人也應依法獲得各類侵權救濟。

一般來說，對于有形財產權，只要所有人盡到一定的注意義務，很容易避免侵害。知識產權作為一種政府部門核準或認可的權利，具有公開性、無形性、可復制性的特點，權利極易受到侵害，且涉案證據難以收集。與有形財產權相比，知識產權對具有主動性、廣泛性特點的行政保護有著更大的需求。滿足這類需求對加快科技與文化發展具有重要的現實意義。換一個角度看，知識產權正是基于政府公信力而到政府部門申請、注冊，并向全社會公開，政府應該對這類權利遭到侵權假冒的行為進行監管。否則，受損害最大的不是權利人，而是法律的威嚴、政府的信譽、全社會激勵創新的能力及吸納投資和就業的能力。所以，從法學上講，美國作為案例法國家，其法律傳統相對靈活務實、法學研究比較系統完整，這就使其成為最早采取司法外替代方式解決知識產權糾紛問題的國家之一。

總之，從普遍性與特殊性相結合的角度，客觀分析美國政府機構知識產權執法的態勢及其成因， 具有一定的現實意義與理論意義。任何一個國家的知識產權執法方式的發展，都必然要適應國情，適應客觀規律。