國家耕地易地補充價值補償的理論框架與測算

方 斌， 祁欣欣， 王慶日

（1. 南京師范大學地理科學學院，江蘇 南京 210023；2.中國土地勘測規劃院，北京100035）

國家耕地易地補充價值補償的理論框架與測算

方 斌1， 祁欣欣1， 王慶日2

（1. 南京師范大學地理科學學院，江蘇 南京 210023；2.中國土地勘測規劃院，北京100035）

研究目的：通過國家耕地易地補充價值補償理論框架和測算，為國家耕地易地補充價值補償的實施提供理論指導。研究方法：借鑒前人研究成果，采取剝離法獲得耕地易地補充的價值組成，并運用經濟模型法和生態評估法進行量化。研究結果：以理論框架為基礎，運用耕地產出價值、維護社會穩定價值和生態價值，建立了省際間耕地易地補充價值補償的測算模型，并計算了全國內陸31個省、市、自治區的耕地產出價值、維護社會穩定價值和生態價值，得出北京對寧夏耕地易地補充價值為每年534896.37元/hm2，其他省際之間耕地易地補充價值也可依據此模型計算得出。研究結論：構建的耕地易地補充價值補償的理論框架，可為國家易 地補充價值補償標準提供理論依據和參考。并且，這一理論分析和測算結果，為實施價值補充這一土地利用行為的雙方實現了“雙贏”。

土地經濟；耕地；易地補充；理論框架；價值測算

1 引言

改革開放以來，隨著中國經濟社會的快速發展，城市化以每年1.02個百分點的速度推進，至2012年內地城市化率已達52.57%，拉大了發達地區與欠發達地區的差距[1]。長三角、珠三角、環渤海等經濟發展迅速、人口密度大，產業進入良性循環，但土地利用的矛盾更為突出，已無法落實上級下達的耕地保護任務；相對而言，中西部、東北部等省份地域廣闊、人口密度相對較低，耕地后備資源也較為充足，是耕地保護的主體區，卻在不斷引入“三高”產業，加劇環境的進一步惡化。如果既能繼續保護發達地區產業發展的優勢，又能讓欠發達地區從耕地保護中受益，則是一條雙贏的戰略。其結果：（1）發達地區可緩解建設用地緊張狀況，相對落后區域則得到相應補償，提升區域經濟發展實力；（2）相對落后區域通過接受發達地區的經濟補償，可提升區域耕地開發補充的經濟能力，促進地方保護耕地的積極性；（3）有利于促進環境友好型社會的構建，避免進入“先污染、再治理，再污染、再治理”的循環，促進區域環境健康升級[2-3]。耕地易地補充自推行以來，受到人們的普遍關注，目前主要是實施省內的占補平衡。但從經濟發展的趨勢看，省際間耕地易地補充仍有研究的必要，因為發達地區已很難落實上級下達的耕地保護指標，欠發達地區產業引入形勢也不容樂觀。因此，在理論層面上先行構建合理的補償理論，為土地科學利用提供可操作路徑無疑具有十分重要的意義[4-5]。目前大部分學者認為耕地價值補償應考慮耕地的總體價值即包含耕地經濟、社會、生態3方面價值，而不是單純的產品價值補償[6-7]。方斌等也以江蘇省江陰市和興化市為例，提出了耕地本身價值補償模式、耕地價值+社會發展模式和綜合型模式，同時，還從土地利用的行為結果出發，探討了省域易地補充價值補償的理論框架[8]。就國家層面，少有相關文獻。因此，本文嘗試建立省際耕地易地補充理論，意在為未來國家耕地易地補償提供參考依據。

2 補償的思路與框架

2.1 補償的總體思路

（1）以全國31個內陸省、市、區為單元，以各省的資源總和為基礎，測算耕地的單位價值。（2）以土地利用行為發生后對雙方產生的影響入手，從權利和義務對等的角度，確定各自的責任和受益。（3）將耕地總體價值分解為經濟價值、社會保障價值和生態價值，并根據土地利用行為發生的前后價值轉移確定耕地指標承接方應獲得的補償量。（4）為確保耕地易地補充這一行為的有效推進，研究從區域耕地指標的落實、耕地質量及資金撥付等方面建立配套對策。

2.2 補償框架

以各省2010年現有資源和各省單位面積耕地所承擔的完整價值量為基礎，以耕地轉移后雙方價值得失為突破點進行測算（圖1）。耕地易地補充發生后，指標承擔方和轉移方所獲得收益變化如下：

（1）指標轉移方：無法完成上級下達的耕地保護任務，缺失部分由指標承擔方通過開發整理進行補充。該方本應作為耕地的土地被轉化為建設用地。其整體收益發生了以下變化：①收益損失，其本應獲得的耕地產出收益因耕地轉化為建設用地而失去。②收益增長，耕地轉化為建設用地后，農民的社會保障仍然由他們自己承擔，但為人類提供維護社會穩定的價值和生態價值則由耕地承擔方為其承擔。

（2）指標承擔方：耕地易地補充后，對耕地承擔方而言是保護了多余上級下達的耕地指標，其收益變化如下：①收益損失，因補充耕地，其為社會又提供了更多的維護社會穩定的價值和生態價值。②收益增長，從落實的易地補充指標的耕地上獲得本不屬于自己的耕地產出價值。

根據以上分析，耕地易地補充價值應由指標轉讓方補充給指標承擔方為其承擔的維護社會穩定的價值和生態價值，同時，后者應支付前者耕地的經濟價值。

3 易地補充價值測算的主要方法

3.1 耕地的產出價值

耕地的產出價值是出售耕地生產出的農產品及副產品獲得的總收益，從耕地保護的宗旨上，應重點考慮種植糧食作物所獲得的產值，由此可建立耕地經濟價值模型：

式1中，E為產出價值，F為各地糧食總產值，λ為復種指數，A為糧食播種面積。

3.2 耕地的社會保障價值

耕地的社會保障價值包括耕地維護國家穩定的價值和居民生活保障價值兩部分，由于后者的承擔方沒有發生轉移，因此，在本研究只需測算前者，其價值可通過測算單位面積耕地保障糧食安全價值體現[8]。

耕地的重要功能就是提供人類生存所需求的糧食。根據周建春所定義的耕地國家糧食安全價值，即指中央政府從國家的糧食安全戰略考慮，通過土地利用規劃等方式，強制確保國家所需要的基本耕地數量和質量而體現的價值量[9-12]。它是耕地的國家糧食安全戰略權利的價值體現，根據這一算法，模型可設為：

式2中，Vss為單位面積耕地保障糧食安全價值，T為國家收取的耕地占用年費用；CP為國家保護現有耕地所支出的必要的年費用。T主要由耕地占用稅、新增建設用地有償使用費和耕地開墾費組成，耕地占用稅的計算可根據《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》計算，新增建設用地有償使用費可依據《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》和《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策的通知》中各省相對應的等級城市計算，耕地開墾費以各省平均耕地開墾費為標準。CP主要包括災毀耕地復墾費、基本農田指示牌費用和耕地動態遙感監測費用。周建春在計算糧食安全價值時，發現CP僅為82.5元/hm2，數值過小，可忽略不計，本文也未予計算。

3.3 耕地的生態價值

圖1 耕地價值流向[8]Fig.1 The value fl ow of cultivated land

生態價值的測算在目前還沒有統一的換算方法，可采用生態系統服務功能價值評價法來評估。由于2011年缺少相關數據，可依據2008年土地利用變更調查數據，以及按照耕地所發揮生態服務功能的實際效果，將其面積折算為有效林地面積，折算系數分別為0.2，有效林地的價值可根據歐陽志云、謝高地、方斌等的研究成果，主要計算其調節氣候、固碳釋氧、保持土壤、涵養水源、凈化環境共5類價值[8，13-18]。

3.4 補償價值測算

根據以上分析，補償價值測算模型為：B=S+E-J，其中B為指標轉讓方應補償給指標承擔方的價值；S為后者為前者承擔的社會保障價值，E為后者為前者承擔的生態價值，J為前者耕地產品的產出價值。

4 研究結果與分析

綜合上述分析，耕地的非市場價值包括耕地的社會、生態價值，因此，2011年全國各省市耕地易地補充價值如表1。運用價值補償模型可對任何兩區域的耕地易地補充價值的補償量進行測算，如北京的耕地保護指標無法落實，需要到寧夏去占補具有同樣生產能力的耕地，北京每年需要支付給寧夏：B=S+EJ=445000+107446.85-17550.48=534896.37元/hm2，而實際上，北京耕地維護社會穩定的成本和為社會提供的生態價值總和為1418015.6元/hm2，這樣盡管北京支付了534896.37元/hm2給寧夏，它自己仍可獲利883119.23元/hm2，既節約了北京市的耕地保護成本，又支持了寧夏的經濟發展，實現雙贏。其他地區也可依模型測算。

5 對策設計

5.1 合理規劃，搭建耕地易地補充全國統一配制平臺

耕地易地補充應成為國家耕地資源信息管理數字化平臺的一個重要組成部分，定期查詢，適時監管。將耕地易地占補指標與區域土地利用總體規劃相銜接，按計劃和程序報批。具有耕地易地補充條件的區域在土地利用總體規劃編制中應落實易地占補的耕地數量，補充時序，并落實到圖件上，確保有計劃按時序推進耕地的易地占補平衡[3，8]。

5.2 規范管理內容，構建考核機制

國家通過國土資源部建立專門的耕地易地補充管理機構，負責以下3方面的內容：（1）摸清各省耕地資源的現狀，評估其耕地后備資源補充能力及潛力，為土地利用總體規劃中耕地保護指標的下達提供科學依據。（2）定期核查耕地易地補充區的落實與維護，確保補充的面積和質量符合要求。（3）及時跟蹤經費落實，確保雙方責任到位。建立各地一把手負總責和職責考核機制，對易地補充耕地補充不達標者和資金不兌現者，將直接追究其地方一把手行政職責。

5.3 專渠管理資金，保障資金融通

應按照“取之于土，用之于土，富之于民”的原則，由各省國土資源廳應對耕地易地補充資金設立資金專門管理部門，確保耕地易地保護資金能及時到位，合理使用。在資金管理上應確保：（1）耕地轉讓方能按規定、按時、按簽約規定，將足額的耕地易地補充經費上交給國家專有賬號，對逾期不繳者，可加收滯納金，必要時可進行行政干預和法律訴訟。（2）所有資金應該優先用于補充耕地的土地開發整理、研發耕地補充的模式、補償土地整理引發的拆遷等[19]；對于承接易地補充指標的區域應在耕地易地補充申請中規劃好補充耕地的區域、面積、所需資金的投入量、建設時間等，提交給各省國土資源廳相關部門進行驗收，方可下達耕地開墾費。（3）對于耕地易地補充指標轉讓方，只有在協議資金上繳到國家專有賬戶后，通過立項審批，方可進行置換土地的開發建設。（4）在耕地易地補充意愿達成后，國家應按協議條款監督雙方履行各自義務，及時下撥耕地開墾費，監管和驗收耕地補充區的耕地數量和質量，驗收后將余下款項下撥給地方財政，以利于地方政府從事基礎設施、民生工程建設。5.4 創新機制，協調利益均衡

耕地易地占補平衡要求政府調控這一機制的運行必須是建立在科學公平的基礎上。國家進行利益的協調，也必須兼顧公平與效率。在耕地易地占補中，若只強調利益公平分配，則可能難以促成耕地易地占補平衡的實現。若僅注重效率，區域經濟不平衡的現象就有可能加劇。有效協調，必須依靠完善的規章制度、法律與制度[20]。

表1 各省易地補充轉移價值測算結果Tab.1 The estimation result of the value of cultivated land reclamation in each province

6 結論與建議

本文結合相關理論數據，構建了國家耕地易地補充的理論框架，并以區域資源為基礎，運用相關模型與方法進行測算。同時，得出了以下結論：（1）對各省耕地經濟、社會、生態價值的分析與預測，可以看出，耕地的經濟收益在不同區域盡管有差異，但相差甚小，而耕地維護社會穩定的價值在不同區域則相差較大，發達地區單位面積所產生的社會穩定價值遠遠高于欠發達地區，同樣，發達地區由于資源的稀缺性，其單位面積所耗費的生態價值成本也遠高于欠發達地區。 （2）發達地區通過實現耕地的易地補充，可調節全社會資源，既能促進欠發達地區的經濟增長，又能節約發達地區的資源，達到雙贏目的。（3）土地是不可再生資源，盡管國家層面的耕地易地補充行為有極大的可行性，但各地仍應該積極尋求集約節約建設模式，從根本上解決人地矛盾問題。

對于耕地異地補充的建議：（1）由于耕地的生態價值目前沒有統一的測算方法，進一步研究可以細化耕地生態價值的測算，使耕地補償價值更加精確；（2）隨著各省社會經濟的發展，貧富差距的拉大，縮小區域經濟發展差距，保證區域公平，實現和諧發展，耕地易地補充是一條有效路徑。

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（本文責編：郎海鷗）

Theoretical Framework and Estimating the Value Balance Between the Occupation and Reclamation of Cultivated Land Within China

FANG Bin1, QI Xin-xin1, WANG Qing-ri2

(1. College of Geography, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, China; 2. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of this study is to build the theoretical framework for the transaction of the duties of cultivated land reclamation at national level, and provide theoretical guidance for the project. The methods used include value dissection, modeling, and quantitative evaluation. Based on theoretical frame, we calculate the economic value, social value and ecological value of the cultivated land in 31 provinces, and further build the interprovincial estimation model about the transaction of the duties of cultivated land reclamation. We exemplify to calculate the compensation value between Beijing and Qinghai province is up to 534896.37 Yuan per hectare each year. The paper concludes the theoretical framework lays a foundation for the theoretical construction in future research. Besides, on the basis of the theoretical analysis and estimation result, each side of land transactions can both obtain a win-win situation.

land economic; cultivated land; transaction of the duties of cultivated land reclamation; theoretical framework; value estimation

F301.21

A

1001-8158（2013）12-0012-06

2013-09-03

2013-11-18

國家自然科學基金（40971105，41271189）；江蘇省教育廳重點項目（2010ZDIXM049）；江蘇高校優勢學科建設工程資助項目。

方斌（1968-），男，江西九江人，教授。主要研究方向為土地資源管理。E-mail: wenyanfang731@163.com