私募股權基金監管應進一步統一

On June 27， 2013， State Commission Office for Public Sector Reform issued \"SCOPSR Notice on PE Fund Regulatory Responsibilities\". PE fund regulatory responsibilities are formally placed under the supervision of China Security Regulatory Commission. The issuance of the \"Notice\" shows that China’s PE fund industry regulatory thinking has been gradually transformed from multiple regulator system to single regulator system.

2013年6月27日，中央編制辦公室印發《中央編辦關于私募股權基金管理職責分工的通知》（中央編辦發[2013]22號文，以下簡稱“《通知》”），根據《通知》的內容，私募股權基金的監督管理職責正式劃歸證監會，由此，發改委與證監會之間對于私募股權基金監管權的爭奪終于塵埃落定。

發改委與證券會的監管權之爭

自私募股權基金在中國快速發展以來，證監會與發改委對私募股權基金的監管權爭奪由來已久，這場漫長的爭權之戰大致經歷了備案之爭、新基金法修訂之爭、私募股權基金能否從事公募業務之爭等幾個階段。《通知》的頒布與新《證券投資基金法》（以下簡稱“新基金法”）的修訂密切相關，新基金法首次明確了私募基金的法律地位，但最終未能將私募股權機構納入其監管范疇。根據新基金法第95條第2款規定，“非公開募集基金財產的證券投資，包括買賣公開發行的股份有限公司股票、債券、基金份額，以及國務院證券監督管理機構規定的其他證券及其衍生品種。”由此可見，新基金法下的“證券”投資僅包括投資上市公司的股權債券或投資公募基金的基金份額，未上市企業的股權和債權的投資未能涵蓋進去。

新基金法的修訂歷經四年的時間，最終迫于私募股權基金業界的壓力，在明確證監會和發改委對私募股權基金的監管權上選擇了妥協，導致兩個監管部門對私募基金能否從事公募業務的態度上的對立愈演愈烈。

2013年3月36日發改委頒布實施的《關于進一步做好股權投資企業備案管理工作的通知》（發改辦財金[2013]694號）規定，“發現股權投資企業和股權投資管理企業參與發起或管理公募或私募證券投資基金、投資金融衍生品、發放貸款等違規行為的，要通知其限期整改。未按規定整改的，要按上款要求列為‘運作管理不合規股權投資企業、運作管理不合規受托管理機構’，并在相應國家或省級備案管理部門網站上予以公布。”由此可見，股權投資企業不允許從事私募證券投資基金等相關基金管理工作，私募與公募基金之間被劃上了天然的鴻溝。

而上述694號文顯然是針對證監會于2013年2月18日頒布的《資產管理機構開展公募證券投資基金管理業務暫行規定》，根據該規定，私募證券基金管理機構只要符合：“（一）實繳資本或者實際繳付出資不低于1000萬元；（二）最近3年證券資產管理規模年均不低于20億元的條件”，就可以申請開展公募基金的管理業務。一時間，眾多PE/VC機構紛紛向基金業協會申請注冊為會員，試圖拿到開展公募業務的入場券。

由此可見，新基金法第十章“非公開募集基金”未將對未上市企業進行股權和債權投資的PE/ VC納入監管不能不說是一種遺憾，留給發改委的監管空間與私募基金業的發展軌跡和邏輯是相違背的。人為的區分由發改委監管私募股權基金和由證監會監管公募基金，從本質上來說無法避免行政管理的沖突和隙縫，反而使私募股權機構左右為難又無所適從，大大阻礙了私募股權基金行業的健康發展。

《通知》終結私募股權行業的監管博弈

《通知》的頒布及時調整了私募股權機構所面臨的雙重監管局面，由證監會負責私募股權基金的監督管理，而發改委制定標準、規范和政策措施，分工合作，信息共享。從國外私募股權基金實踐經驗來看，當私募股權行業發展到一定階段就可能產生系統性風險，出于保護投資者權益和防范金融風險的角度出發，監管就會介入，而私募股權基金的發起、設立、運轉和退出都與證監會的職能密切相關，因此，負責監管職能的部門一般由證監會、金融管理局等專業的金融監管部門進行，此外，中國證監會擁有行政稽查隊伍，對肅清證券市場亂象及對私募股權行業的事后監管都比發改委更為深入。

據悉，證監會將成立私募基金監管處，組織擬定具體的監管政策、標準和規范，對私募股權基金實行事后備案管理，負責統計和風險監測，組織開展監督檢查，依法查處違法違規行為，承擔投資者權益保護工作。同時，為配合私募基金監管體制，證監會將制定《私募投資基金管理暫行辦法》或相關配套措施，將私募證券基金和包括創業投資基金在內的私募股權基金統一納入調整規范范圍。此外，逐步建立私募基金監管分工協作機制，由基金部、其派出機構、基金業協會分工負責，加強備案管理、風險監測和投資者保護等工作。

與此同時，自“有限合伙”在《合伙企業法》2006年的修訂中明確其合法性以來，發改委通過一系列的“通知”（例如253號文和2864號文）逐步確立的對私募股權基金的主要監管職能將重新定位。發改委未來將發揮其“行業扶持”的角色定位，負責組織擬訂促進私募股權基金發展的政策措施，會同有關部門根據國家發展規劃和產業政策制定政府對私募股權基金出資的標準和規范。值得慶幸的是，發改委一直負責私募股權基金行業的財經司處長劉建鈞也調任證監會基金部，從人員上進一步保障對私募股權基金監管的逐步統一。

私募股權基金監管應進一步統一

從《通知》的頒布可見，我國對私募股權基金行業的監管思路已由多頭監管逐漸轉變為單一監管，但就目前而言，多部門參與管理的問題仍然在一定范圍內存在，例如有限合伙型基金、信托型基金分別面臨工商局、銀監會等機構的監管；在境內設立的國資背景股權投資企業，同樣受到國資委的監管；在境內設立的外資股權投資基金，仍然受制于商務部和外匯管理局的監管等等；此外，發改委之前頒布的一系列通知和規定是否就此廢除，備案權限如何過渡等問題，也需要予以澄清和說明。以證監會作為私募股權基金的主要監管部門，其他各個部門分工協作管理的監管格局還需要通過法律規范的完善、監管機構的健全逐步得到實現。

相信未來的私募基金行業在管理人登記條件、合格投資者標準、宣傳推介、備案和人員管理等方面將會有更規范、合理、統一的制度約束，私募股權基金行業必將走出嚴冬，乘風破浪。