新型城鎮化推進的法治化路徑

劉 旭

(河南省社會科學院 法學研究所，河南 鄭州 450052)

新型城鎮化推進的法治化路徑

劉 旭

(河南省社會科學院 法學研究所，河南 鄭州 450052)

傳統城鎮化片面追求城市人口規模的擴大和城市空間的擴張，不同程度地存在環境污染、資源浪費、交通擁堵、公共服務機構和設施稀缺的弊端。因此，要與時俱進通過城鎮規劃立法規范化、創新土地利用法律制度、完善社會保障法律體系、城市治理法律制度以及嚴格執行環境保護法律制度等法治化措施推進以人為本、規劃科學和環境宜居的新型城鎮化。以法治思維和法治方式推進城鎮化發展的法治化路徑選擇對于我國社會經濟轉型時期新型城鎮化健康發展具有重要的現實意義，也是落實科學發展觀、推進國家法治建設的必然要求。

新型城鎮化；法治化；實踐路徑

城鎮化是一國社會經濟發展演化的結果，具有內在的規律性。人為地快速推進或者刻意阻擋城鎮化的發展演進只能帶來過度的城鎮化或者滯后的城鎮化，均會有違社會經濟發展所應遵循的客觀規律，不利于國家和地區的整體發展。當下而言，各地在推進城鎮化的過程中不同程度地存在缺乏法治思維、不顧客觀規律和法律程序強行推進的做法。要破解城鎮化發展過程中無序狀態，政府通過法治化措施，走一條新型城鎮化健康推進的建設路徑就成為當下中國城鎮化發展的重大課題。

一、城鎮化發展的現狀分析與制約因素

城鎮化是經濟社會發展的必然規律，城鎮化水平的高低則是國家經濟社會發展程度的重要衡量指標[1]。改革開放之后，中國經歷了三十余年的經濟快速發展期。在這段經濟快速發展的歷史時期，伴隨著工業化和城市第三產業的快速推進，城鎮化走出倒退和停滯的低谷期，進入了整體速度較快的發展期。目前而言，中國正在推進和經歷的城鎮化，無論城鎮化規模還是發展速度，在人類歷史上都是前所未有的。這段時期的城鎮化體現出如下特征：第一，“集群式”城鎮化進程加快。此段時期的城鎮化水平伴隨經濟快速發展引發的城市數量和規模迅速增加而得到迅猛提高。以城市數量為例，1980年中國城市數量為223個，人口為9035萬人；2006年，城市數量加至661個，城鎮人口達至27229．8萬人；從城鎮化水平看，1978年是17．9%，2008年已經達到45%[2]64。到2030年左右，我國城鎮化水平將達到60%～65%[2]64。從城市空間擴展速度看，城市新區與郊區新城在一些大城市地區紛紛涌現，城市區域化和區域城市化出現了快速增長現象，沿海經濟發達地區城市群現象或集群發展模式則進一步顯現，比如長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、環渤海灣城市群以及京津唐城市圈等。中國改革開放之后城鎮化的驚人發展速度令西方望塵莫及，不僅是由于中國工業化帶動經濟的快速增長和發展的客觀情勢使然，而且存在著在地方政府追求經濟發展高指標的政績觀指導下的土地財政城鎮化行為。第二，城鎮化建設過程中城市開發區集約化程度較低。自20世紀80年代初以來，我國各地經濟技術開發區或高新技術產業開發區的建設也對城鎮化的發展提供了動力和場域，特別是進入90年代后由起步探索階段轉入到規范化全面發展階段。通過技術開發區的建設，許多城市在較短的時間內完成了城市產業化和城鎮人口的集聚化，城市區域空間得到擴展，城鎮人口規模跳躍性增長，進而實現了城市產業結構的轉型。聚集產業尤其是第二產業的開發區，不僅形成開發區周邊外部人口的聚集而且使得開發區的區域空間不斷擴展，這就使城市人口規模和區域得到迅速擴大，由此使得一些開發區發展成為中等城市規模的新城區。但是，與此同時，也有一些城市的經濟開發區由于工業化水平低出現了利用開發區建設之名盲目地圍墻圈地，一定范圍存在征而不用或者征而少用的空城現象。部分城市經濟開發區在引進項目時，急功近利，忽視開發區配套設施和服務產業的支撐，導致很多開發區集約化建設水平很低。第三，城鄉二元結構持續擴大，人的城鎮化問題亟需解決。戶籍制度和各種城市居民政策壁壘將農民限制在土地上的城鄉二元結構嚴重阻礙中國社會經濟和城鎮化的發展，國家在推進城鎮化的進程中也力圖采取有效的城鄉流動和外來人口城市暫住政策以及有限度地放開戶籍等改革措施弱化城鄉二元結構。但是，改革開放30多年來的實際情況和城鎮化數據統計表明，城鄉二元結構沒有得到實質性的緩解，甚至有擴大的趨勢，現實情況則是城鄉之間差別反而越來越大。一方面，隨著中國城鎮化進程的加快，大量農村青壯年農民紛紛涌入城市，但這部分進城農民并沒有真正被城鎮化為城市市民。由于存在戶籍城鄉分離制度的區別對待，進入城市的農民在城市中并不能獲得預期的穩定工作和享有具有城市戶籍的城市人生活和工作機會的平等權利，也不能享有城市居民在子女教育、醫療保障、社會福利以及住房政策等方面的市民待遇。另一方面，部分農村由于大量青壯年人口外遷務工，村集空心化和村莊中心衰敗的現象漸次彰顯蔓延。第四，城鎮化程度存在區域差異，勞動力過剩與城鎮容量矛盾凸顯。我國經濟改革開放的步驟走的是先沿海開放，再是東北振興，之后才是西部開發和中部崛起之路，使得東部地區城鎮化也隨其經濟發展水平領先于其他中西部地區，城鎮化地區性差異在東中西三大地帶明顯呈現梯度差異，東部沿海地區城鎮化水平明顯高于中西部地區。目前而言，東部沿海發達地區的城鎮化已經進入城鎮化發展的中期階段，中部地區處于城鎮化初期向中期的過渡階段，西部地區則還處于城鎮化發展的初期階段。

上述問題造成在城鎮化進程中，農民工市民化程度較低，城鎮發展粗放經營，區域發展差距進一步擴大，城鎮化缺乏可持續性的發展動力。因此，固守傳統的外延性城鎮化發展模式已經不能適應現實城鎮化發展的情勢，需要從政策導向和法治化的角度審視城鎮化發展的實踐路徑，探尋一條適應經濟發展水平，城鎮化與工業化協同發展，遵循資源環境承載的客觀能力，城鎮基礎設施配套，發展速度與城市產業支撐和人員就業吸納能力相適應的新型城鎮化發展之路。

二、新型城鎮化的模式界定和制度導向

隨著城鎮化的快速推進，城市人口得以快速增長，不僅導致了資源的短缺以及大氣、垃圾、噪聲、水源等環境污染問題，還引發了能源緊張、交通擁堵、土地住宅短缺、失業人員增加、就業形勢嚴峻、農民工問題嚴重、貧富差距兩極分化、犯罪率逐年上升、社會治安狀況惡化等問題。這些“城市病”現象一定程度上是由于城鎮化進程超前過快發展或者過于滯后發展、城鎮規模結構失衡、城鎮空間布局缺乏科學性、城鎮功能定位失序以及城鎮建設管理職能落后而引發的。因此，科學設計城鎮化的藍圖，依法推進城鎮化的進程，探索新型城鎮化的模式尤顯必要。對于新型城鎮化的模式如何界定，有學者指出，“新型城鎮化是指在科學發展觀的指導下，遵循城鎮化的基本規律，以全面提升城鎮化質量和水平為目標，堅持以人為本，強調城鄉統籌、社會和諧、環境友好、集約發展、規模結構合理的城鎮化發展模式”[3]。有學者認為，新型城鎮化是“城鄉統籌、城鄉一體”的城鎮化，是包含著工業和農業協調發展的城鎮化，要求不斷提升城鎮化建設的質量內涵，強調內在質量的全面提升，也就是要推動城鎮化由偏重數量規模增加向注重質量內涵提升轉變[2]7。城鎮化的核心是農村富余人口逐步轉移到城鎮并得到穩定的工作享受真正的城市生活，僅僅建設高樓廣場寬馬路還遠遠不夠。因此，要改變過去片面追求城市規模和空間的擴展，探索提升城市文化，增加就業機會和公共服務設施等內涵的新型城鎮化的推進之路，要從制度上對于新型城鎮化的模式路徑加以規范化和法制化。具體而言，要從以下幾個方面著手進行推進。

(一)以大中城市發展為主流，兼顧小城鎮協調發展。推進新型城鎮化戰略，必須構建“科學合理的城市化格局”，使大中小城市、小城鎮形成一個有機的網絡體系，從而推進大行政區域內、經濟區域內的城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展[4]。在我國城鎮化的歷史進程中，一度出現控制大城市偏重于中等城市的發展和關注大城市忽略中小城鎮發展兩種城鎮化模式。從目前城鎮化的趨勢看，大中城市是中國參與世界經濟的主要區域和承載體，擔負著中國參與世界產業分工和經濟一體化的主要功能。從地理位置看，大中城市大都處于交通主干線，交通便利，具有技術知識含量高的現代制造業和生產服務業支撐。基于產業鏈的延伸和產業配套能力提高，大中城市需要更多的勞動力，因而成為吸納農村轉移人口的主要載體。但是，小城鎮的發展也是不可忽視。小城鎮擔負著連接城市與農村經濟發展與交流的橋梁和紐帶作用，隨著大城市對于更多知識技術人才的需求以及產業結構調整，小城鎮就擔負起了通過發展勞動密集型加工業和服務業就近吸收農村富余勞動力的重要功能。

(二)以人為本，實現農民工的市民化。傳統城鎮化片面追求GDP，單純強調農村人口向城市轉移，偏重物質財富和地方財政增收，農民工不能真正融入城市，一定程度存在物化的城鎮化和偽城鎮化。新型城鎮化確立以人為本的理念，明確人是城鎮化的主體，城鎮規劃要為人設計，交通服務、環境美化、資源利用要從人的需求出發服務于人的全面發展。新型城鎮化的核心是人的城鎮化[5]。不僅物化的城鎮設施要為人而建設，而且要從觀念上培育進城人員，提高進城人員的素養，完成傳統社會勞動方式、生活觀念向現代社會生產勞動方式和生活觀念的轉變，以人的觀念更新提升城鎮文化和價值觀促進城鎮化的現代化轉型。

(三)轉變城鄉分治，推進城鄉統籌。新型城鎮化要改變重城輕鄉的發展取向，確立城鄉統籌發展共同繁榮的城鄉關系。在堅持城鄉統籌的基礎上，協調城鎮化建設與農村發展的關系，通過發展農村經濟與人口轉移，探索城鄉共同富裕。改變制約城鄉發展失衡的體制機制，統籌城鄉發展，實現城鄉良性互動的關系。促進城鎮基礎設施建設和公共服務向農村延伸和覆蓋，使改革開放和國家社會經濟發展的成果惠及農村和農民。更加重視農民工的權益，促進農民工市民化，實現農民工與市民的融合。充分發揮市場機制的基礎配置作用和政府指導職能，加快農業產業化現代化的步伐，提高農業生產率，促進農民增收，實現城鄉共同富裕繁榮發展。

(四)轉變資源利用模式，走集約型城鎮化發展道路。以往的城鎮化發展粗放，單純強調城鎮化規模擴張，導致環境惡化和資源短缺。在新型城鎮化的推進中，必須堅持人口吸納、資源利用和環境保護相協調的發展原則，集約利用土地資源、水資源以及能源，保護好城市生態環境和傳統文化環境，走科學、持續、集約、生態和環保的發展之路，以較低的資源消耗和高效資源利用，實現城鎮化進程中人與自然的和諧發展。新型城鎮化不僅要關注經濟利益的獲得，還要考慮整個的社會需求；要認識到資源環境的不可再生性，不僅要滿足于當代人的生存和發展需要，還要考慮代際之間的公平，為子孫后代留一個宜居可持續的生存環境。

(五)轉變城鎮結構模式，確立科學管理城市理念。以往城鎮化模式在城鎮空間擴展上，盲目推崇城鎮框架的宏大寬泛，缺乏關注城鎮產業功能和生活功能的空間合理配置與完善，往往導致城鎮空間布局缺乏合理性、城鎮現代功能缺失和紊亂、城鎮中心人口密集和交通擁堵以及城鎮外圍邊沿人口分散并存的現代“城市病”現象。此外，貪大求洋的城鎮建設模式和盲目地熱衷城鎮新區空間規模擴張以及政績形象工程的建設還導致城鎮之間一味模仿，結果是千城一面，城鎮缺乏人文氣息和鮮明特色。新型城鎮化應當從制度上強化市民居住環境和生活空間的完善，提升城市現代化功能，合理分配城市空間布局，推動中心城鎮與衛星城鎮共同繁榮，形成“多中心、組團式、網絡型”高效緊湊的城鎮分布格局。與此同時，樹立城鎮科學管理的理念，完善城鎮管理服務體系，提升公共服務層次，營造生活便利舒適、文化多元和富有親和力的城鎮居住環境。

(六)因地制宜確立不同區域城鎮化模式。中國幅員遼闊，東部與中西部經濟發展水平極為不平衡，決定了東部地區和中西部地區在工業化程度、社會經濟發展水平、區域特點、資源稟賦和環境狀況的不同，因此，要改變一刀切的城鎮化發展模式，根據區域經濟發展水平實施東部和中西部地區有別的城鎮化發展戰略以及城鎮化的配套措施。因地制宜確立東部地區和中西部地區不同的城鎮化發展模式和城鎮化發展路徑，確立各地合理可行富有地方特色的城鎮化發展目標，以此為可行路徑模式實現城鎮化過程中對于國土空間的高效合理利用，把各地城鎮化發展進程與全國區域經濟格局的重塑有機地科學結合起來，實現城鎮化的新發展。

三、新型城鎮化的政策推進和法治化措施

在當今全球化背景下，中國城鎮化基于中國的特情具有自身的比較優勢和后發優勢，實質上就是要求中國政府要根據本國的國情，依憑本國的制度和體制充分利用本國的資源，發揮自身優勢，開拓出一條符合中國國情和具有中國特色的新型城鎮化道路。在城鎮化推進的過程中，既涉及城鎮化的立法規劃，又涉及城市建設和治理，還涉及失地農民在城鎮化過程的權益保障問題，環境保護實施以及土地制度的完善等均需納入法治化的軌道。在城鎮化過程中不能違背客觀規律奉行長官意志任意而為，各地方政府要改變過去隨主政領導人變化而變化的城鎮化模式和路徑的做法，走一條通過法治化的措施約束城鎮化過程中權力行使和權利保障的可持續城鎮化發展道路。

(一)城鎮規劃立法規范化。要完善城鎮化的立法規劃，有序推進新型城鎮化。為了有序推進城鎮化，要通過立法切實加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展。全國人民代表大會常務委員會制定了《中華人民共和國城鄉規劃法》，對于城鎮化過程中城鄉規劃原則、制定、修改和執行都做了規定。但是，各省各地區的城鎮化模式路徑由于經濟發展水平的不同而各具特色，故此，對于《城鄉規劃法》的執行需要進行細化，地方立法機關和政府要制定詳盡的實施細則，建立科學完善、合理可行、規范系統的城鄉規劃體系，建立城市總體規劃與社會經濟發展規劃、區域規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃等相關規劃的銜接和協調機制[6]。在城鎮規劃地方法規制定過程中，通過民主協商吸收公眾參與，規范完善城市規劃決策程序，減少和約束規劃部門的自由裁量權。在此基礎上將地方政府制定的城鎮發展規劃通過地方立法的形式固定下，以此提升規劃的法律地位和權威性，強化城鎮化發展規劃的法律效力和剛性約束力，規制城鎮化協調健康發展和推進。

(二)依法推進土地制度改革和和創新。新型城鎮化要求加強土地規模和利用方式的控制[7]。在新型城鎮化推進過程中，城鎮建設要在國家土地法律制度的規制下，進一步推進土地市場化進程，公開透明優化配置土地資源，完善現行城鎮用地制度，嚴格依法推行經營性土地使用權公開掛牌平等競爭出讓制度，真正形成由市場決定土地價格的機制，避免權力介入尋租利益而扭曲土地價格，讓土地價格真正體現土地稀缺的程度和成本。要積極推進農村集體土地所有權和農民宅基地使用權自由流轉的改革，允許農村以及城鎮郊區集體所有土地直接上市，允許農民宅基地和承包土地使用權的流通轉讓，并可對轉讓的增值部分增收合理稅額。同時還要規范集體土地和農民宅基地以及承包土地的流轉程序，把因城鎮化建設承包土地被征用的失地農民納入城鎮居民系列，享受城鎮居民社會保障的市民待遇。

(三)依法建立統一規范完善的社會保障體系。城鎮化要求農民工的真正市民化，要享受到現代城市賦予市民戶籍、就業、住房、教育、醫療、養老和勞動保障等城市福利社會保障。而城鄉分治的二元福利結構的社會保障制度一定程度成為城鎮化進程的重大障礙，因此，在新型城鎮化推進的過程中，要從制度上改變城市社會保障的二元現狀。具體而言，國家要從立法和行政管理上協調起來，從制度上逐步消除城市市民的福利特權，推進城市社會保障體系制度的改革，圍繞農民工市民化制定相應法規和政策，把具有常住戶口的農民工納入城鄉統一的社會保障體系之內。通過立法促進社會保障體系的制度完善，擴大各類社會保險覆蓋范圍，提高社會保障水平和統籌層次。政府要采用積極的就業政策，多渠道開發就業崗位，加強就業扶助，支持勞動密集型產業和小型微型企業發展，充分行使好服務和管理職能，落實好城鎮化過程中各項社會保障措施和對于弱勢群體的救助機制。通過社會保障體系制度的健全，幫助農民工解決在城鎮的工作、生活、就業、居住、醫療、子女入學等方面的實際困難，合理有序依法引導農民工的市民化。

(四)依法實施城市管理治理的法治化。對城市依法實施有效管理和治理是現代法治政府的重要職能，也是現代責任型政府提高效率服務城市市民進行城市公共管理的有效路徑。政府要嚴格執行法律規范的規定，制定城鄉規劃細則要科學合理，在統一有效權威的城鄉長期規劃基礎上協同不同部門推進城鎮化建設和有效管理城市公共事務。深化城市行政管理體制，強化政府公共服務的職能和應對危機的管理能力，完善城市服務職能，建設親民的服務型政府。要規范政府職能部門的管理行為，并強化政府依法管理的法治意識，通過以法管理的典范作用帶動和提高市民素養，促進城市管理法制化、規范化和科學化，實現城市管理和治理的法治化。

(五)嚴格執行環境保護法律制度。過去粗放型城市發展模式一定程度上加劇了資源短缺和環境惡化，嚴重影響到城市綜合質量的提高，城市功能得不到正常發揮，城市聚集力和承載力降低，制約著城市可持續健康發展。未來城鎮化不走先發展后治理的老路，也不走唯環境不發展的道路，要走低碳化、工業化與城鎮化協調發展之路[8]。為此，在新型城鎮化推進過程中，必須妥善處理城鎮化發展與環境資源的關系問題，加強城市污染綜合治理和生態建設，增強自然系統的生態服務功能。要嚴格執行國家環境保護法律制度，立足于節約資源和保護環境，促進城鎮化健康持續發展，建設美麗宜居生態城市環境。

[1]李勝軍.城鎮化模式的國際比較及其對應發展階段[J].區域經濟，2013(3).

[2]新玉言.新型城鎮化：理論發展與前景透析[M].北京：國家行政學院出版社，2013.

[3]盛廣耀.新型城鎮化理論初探[J].學習與實踐，2013(2).

[4]李程驊.新型城鎮化戰略下的城市轉型路徑探討[J].南京社會科學，2013(2).

[5]甘露，馬振濤.“新型城鎮化：發展與轉型研討會”述要[N].人民日報，2012-10-29.

[6]國務院發展研究中心課題組.中國城鎮化：前景、戰略與政策[M].北京：中國發展出版社，2010：141.

[7]劉文烈，等.試論城鎮化進程中失地農民權益保護問題[J].齊魯學刊，2007(3).

[8]倪鵬飛.新型城鎮化的基本模式、具體路徑與推進對策[J].江海學刊，2013(1).

[責任編輯孫景峰]

OnthePathofAdvancingtheNewUrbanizationbyLaw

LIU Xu

(Henan Academy of Social Science,Zhengzhou 450052,China)

Traditional urbanization pursues city population and city spatial expansion one-sidedly, leads to many disadvantages such as environmental pollution, waste of resources, traffic congestion, public services and facilities scarcity.Therefore, we should keep pace with the times by town planning legislation standardization, land exploitation legal system innovation, social security legal system improvement, city governance legal system improvement, environmental protection legal system enforcement and other legal measures, to promote the new urbanization featured as people-oriented, scientific planning and livable environment. To promote urbanization development by legal thinking and legal methods has important practical significance to China’s new urbanization health development during social economic transition period. It’s also the inevitable requirement to implement scientific concept of development, and promote the national rule of law.

new urbanization;rule of law;practice path

D616

A

1000-2359(2013)06-0044-04

劉旭(1980-)，男，河南商水人，河南省社會科學院法學研究所副研究員，主要從事法理學研究。

2013-06-14

河南省政府招標課題(2013B305)