應急資源配置的管理困境及改進路徑研究

熊衛(wèi)東,佘 廉,周廣亮

(華中科技大學 公共管理學院 湖北 武漢 430074)

應急資源配置的管理困境及改進路徑研究

熊衛(wèi)東,佘 廉,周廣亮

(華中科技大學 公共管理學院 湖北 武漢 430074)

隨著各種突發(fā)事件在全球各地的頻繁爆發(fā)，應急管理也引起了政府、專家學者和全社會的關注。而應急管理成敗的關鍵在于其支撐要素——應急資源，它也是應急能力的主要體現(xiàn)之一。應急資源的配置不是一朝一夕的問題，需要在應急管理的四個階段即應急準備、監(jiān)測與預警、應急響應、恢復與重建中對應急資源進行全程管理，構成一個循環(huán)開放系統(tǒng)，確保資源有序生產(chǎn)、合理存儲、優(yōu)化調(diào)運、有效使用、節(jié)約環(huán)保。實現(xiàn)這個目標的基礎需要解決目前應急資源配置管理過程中存在的主要問題，用更好的配置模式實現(xiàn)資源供給-需求的高效配置。

應急資源配置；管理困境；改進路徑

一、問題的提出

頻繁發(fā)生的災害事件對經(jīng)濟與社會現(xiàn)代化產(chǎn)生了深刻影響，各級政府紛紛將災害的治理納入本區(qū)域治理的考量指標[1]，并動員多種力量參與災害的治理。作為強力后盾的應急資源是進行應急管理的保證，應急資源的合理配置是應急成功的關鍵。通常情況下，主體明確、需求穩(wěn)定、災害點單一的應急資源配置問題是一個理想化的狀態(tài)，但哪怕是一個單純的突發(fā)公共事件，其后續(xù)往往會產(chǎn)生較多的次生災害，對多種資源產(chǎn)生連續(xù)需求，涉及多元主體，進而形成一個復雜多變的應急資源配置系統(tǒng)。

目前，國內(nèi)災害的發(fā)生與救援過程中存在著諸多問題，制約著應急資源的生產(chǎn)、運輸、配置與多主體的行為，形成了應急資源配置管理的困境，主要表現(xiàn)為：全社會的思想意識薄弱，參與積極性低；社會保障政策缺乏，災后處理難度大；資源管理混亂，成本居高不下，不利于長期災害防范[2]。

二、應急資源及應急資源配置

應急資源是指為應對嚴重自然災害、事故性災難、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件及軍事沖突等突發(fā)公共事件，在應急處置過程中所必需的保障性人員、資金、物資、信息、技術等。在應急資源的使用過程中應堅持響應時間最短、救援效率最高，強社會效益、弱經(jīng)濟效益等原則。應急資源是災害應急能力的主要支撐要素，其種類、數(shù)量及獲取的難易程度直接影響著救災的速度和效率。應急資源主要由應急物資儲備、防災與應急工程、特種救援裝備、災害監(jiān)測預警系統(tǒng)等要素構成[3]。

應急管理中的資源配置問題包括平時狀態(tài)的配置、行動階段的配置和災后的資源逆向配置三部分。事前配置的目標是對應急點選址合理規(guī)劃，同時在每一個點上配置合理的資源數(shù)量和種類。一般來說，應急點的選址問題和應急點內(nèi)的資源配置問題緊密關聯(lián)，應急點選址需要考慮以后的資源配置問題，而應急點的資源配置問題也需要綜合考察選址情況進行更為合理的配置，在社會性優(yōu)先的原則下兼顧經(jīng)濟性。對于某些應急點位置已經(jīng)確定的情況，應急點的資源配置作為一個相對獨立的問題進行處理。事中配置是災害發(fā)生后資源的反應狀態(tài)，是一個復雜的過程管理，要求諸環(huán)節(jié)在運動中實現(xiàn)協(xié)調(diào)[4]。逆向配置是災情穩(wěn)定后的資源處理過程，目的是為持續(xù)性的資源配置降低成本。

應急資源配置是一個復雜的系統(tǒng)，涵蓋了多個環(huán)節(jié)，涉及眾多主體，在運行過程中會產(chǎn)生摩擦與隔閡，增加管理的難度。

三、應急資源配置管理困境的表現(xiàn)形式

管理學理論認為，由多種環(huán)節(jié)、主體相互作用，匯集而成為一個治理結(jié)構，當結(jié)構中的內(nèi)部訴求無法得到滿足時，其內(nèi)部的各要素及關聯(lián)處于一種非均衡狀態(tài)[5]，出現(xiàn)力量分散甚至抵消現(xiàn)象，無法實現(xiàn)“有效治理”；實現(xiàn)結(jié)構均衡的前提是系統(tǒng)的內(nèi)部訴求均得到充分滿足，使內(nèi)部的要素按照一定的規(guī)則有序運動，并通過內(nèi)外環(huán)境的作用完成動態(tài)的“有效治理”過程。在目前的應急資源配置管理中存在兩個明顯的治理困境，一是資源配置過程中主體間的協(xié)調(diào)與溝通障礙，二是常態(tài)資源配置與災情資源配置的關系協(xié)調(diào)障礙，這形成了應急資源配置中的治理困境。

(一)應急資源配置中的多行為主體管理困境

在應急資源配置中涉及政府、企事業(yè)單位、個人等多元主體，分別承擔著特定的任務與責任。若主體間實現(xiàn)密切配合，能極大地提高災害救援的效果。但現(xiàn)實卻是需要參與的主體數(shù)量多，相互間的合作性差；在災害處置中，主體都忙忙碌碌，資源的配置效果卻不理想；前期資源供給充分與事后重建資源匱乏并存等。其根源在于以下幾點原因。

第一，主體的權利與責任邊界的模糊。按照權責對等的原則，權利與責任的統(tǒng)一是主體發(fā)揮功能的動力。不同的配置模式、不同規(guī)模的災害涉及的主體存在一定的差異，因而應依據(jù)資源的配置目標賦予主體相應的權利，承擔對等的責任。在國內(nèi)災害救援中，主體的資源配置權利與責任邊界表面清晰、明確，實則比較模糊。更為嚴重的是出現(xiàn)了大量權利與責任的重疊區(qū)域，造成相互間的推諉、拖延、坐聽指令等與災害資源配置不和諧的現(xiàn)象。作為強勢主體的政府由于身處危機的救援中，無法有力協(xié)調(diào)相互間的關系，造成部分主體事實上“無奈的”不作為。

第二，信息溝通的障礙。由多主體構成的結(jié)構系統(tǒng)是靠信息的共享實現(xiàn)分工合作的。充分的信息共享能使主體對信息進行準確的理解，實現(xiàn)行為的精確定位，使系統(tǒng)處于有序的動態(tài)均衡狀態(tài)中。災情的出現(xiàn)對資源提出了新的需求，該信息打破了原有系統(tǒng)的均衡，主體需要對信息重新接受、理解與執(zhí)行。現(xiàn)實情況卻是最先獲得信息的主體無暇、無力甚至可能還有不愿與其他主體分享變化的信息，導致信息傳遞的中斷。其他主體只能憑不準確的信息執(zhí)行肩負的職責，造成主體間行動的不協(xié)調(diào)。

第三，主體進入資源配置過程的法律法規(guī)與激勵機制缺失。目前除了政府以外的其他主體進入資源配置體系均存在一定的障礙，難以名正言順地對其實施有效管理，形成了事實上的管理困境。因此，應創(chuàng)造多元行為主體進入資源配置體系的客觀環(huán)境和條件，建立懲罰與激勵機制，對失信行為處罰，對守信行為獎勵，使參與資源配置成為各主體的法律責任與行為習慣。

作為客體的應急資源，在其配置過程中流經(jīng)多階段與環(huán)節(jié)，受多主體的行為約束。多主體行為的標準化、規(guī)范化與一致性成為資源配置效果的主要影響要素。

(二)常態(tài)應急資源配置與災情狀態(tài)資源配置的協(xié)調(diào)困境

災情出現(xiàn)以前，資源的配置以常態(tài)形式存在，依據(jù)常態(tài)的結(jié)構實現(xiàn)資源的有效配置，一般不依附于未來動態(tài)的需求，存在一定的數(shù)量、種類差距或配置時間的差距，具有較強的獨立性。數(shù)量與種類差距表現(xiàn)在數(shù)量的相對不足，易腐易爛資源的延遲生產(chǎn)配置；配置時間的差距往往表現(xiàn)為資源配置到位時間的延遲。此時的動態(tài)配置是潛在的、未發(fā)生的，所有的動態(tài)資源配置程序均以預案的形式存在，造成常態(tài)配置與未來的變化需求的不和諧。

第一，常態(tài)資源配置往往按照本階段的利益最大化原則實現(xiàn)資源的配置，其配置的程序與環(huán)節(jié)更注重符合自身規(guī)律，與可能發(fā)生動態(tài)需求的資源配置環(huán)節(jié)不銜接，存在潛在的多重矛盾。

第二，常態(tài)資源配置主要體現(xiàn)為資源的多種形式儲備，國內(nèi)目前的儲備方式有這樣幾種：制式儲備，即國家按照條塊結(jié)合、分級負責的原則在不同的選址上實行不同層次的儲備；社會儲備，主要是工商企業(yè)按照合約以產(chǎn)成品、半成品的形式儲備；民間儲備，即常態(tài)時制定相應的激勵措施鼓勵私人儲備要求類型的資源，戰(zhàn)時征用，戰(zhàn)后給予相應的補償。從實踐中看，國家儲備比較可靠，而社會團體和民間儲備，有數(shù)量無實物或有實物無質(zhì)量的現(xiàn)象相當突出，戰(zhàn)時容易造成常態(tài)與災情狀態(tài)資源配置的不協(xié)調(diào)甚至影響救援的進行。

第三，常態(tài)的資源配置是以預測的數(shù)據(jù)進行的，其依據(jù)是過去已經(jīng)發(fā)生的災情需求。由于氣候與環(huán)境的突變，發(fā)生不可預測災情的幾率越來越大，對資源的需求種類與數(shù)量往往大大超出了先前的預計，使原先的資源配置狀況很難滿足災害發(fā)生時的現(xiàn)實需求。

常態(tài)資源配置是災情狀態(tài)需求的基礎與保障，由于多種因素的共同作用，二者易形成多種狀態(tài)的不匹配，對災情的處理造成極大的影響，這是應急管理中需重點解決的困境之一。

四、應急資源配置管理困境的主要破解路徑

(一)建立一元制管理體制

目前國內(nèi)各層級對應急資源具有管理權限的系統(tǒng)與部門很多，削弱了應急資源的固有功能，影響了對災情的控制能力。針對多元主體共同參與資源配置的格局，應建立以政府為主導的一元制管理體制，充分利用其他主體，實現(xiàn)主體間的密切配合關系[6]。

1.政策支持與引導

欲用之，先育之。應在政策層面立規(guī)建制，提供其他主體賴以生存與發(fā)展的環(huán)境。

支持性政策。政府應以政策、行政、財政稅務等手段來引導、管理與支持其他主體以組織的形式設立、運行與發(fā)展，為其參與災害工作提供條件。要組織力量制定注冊管理規(guī)范，建立法律保障、監(jiān)督與問責機制以及內(nèi)部治理機制，研究其參與應急資源管理的有效途徑，使之成為政府與社會認可的資源配置中的一支重要力量。

激勵性政策。政府應主要運用經(jīng)濟刺激手段鼓勵其他主體全過程地參與資源配置，并實現(xiàn)與配置系統(tǒng)的有效對接。任何組織的運行均需要資金與物資的支撐，在其運行過程中會產(chǎn)生成本，實現(xiàn)成本的補償并擁有一定的額外利益是組織存在的基礎與發(fā)展的動力。國內(nèi)目前在災害中發(fā)揮作用的其他主體背后或多或少地閃現(xiàn)著政府的身影，是靠行政資源實現(xiàn)的，并未實現(xiàn)社會自覺自愿的參與。

2.以項目為載體運行

由于工作系統(tǒng)的對接問題，其他主體全方位地參與資源配置過程尚存在較大的障礙，若強行介入，會產(chǎn)生過大的行政成本與運行成本。初期階段優(yōu)選的方案是以項目為載體融入配置系統(tǒng)，部分參與資源配置。

政府主導項目。在應急資源配置中，政府主導的項目是其他主體參與的重點，在常態(tài)資源配置中，應由民政部門、衛(wèi)生部門、防汛部門等分別負責其他主體的培訓與前期動員、業(yè)務演練和民間日常易耗資源的儲備；在緊急狀態(tài)下，不同類別的主體應啟動相應的應急預案，以工作小組為作戰(zhàn)單元執(zhí)行應急行動，主要項目類別集中在人員疏導、家庭服務、心理疏導、醫(yī)療幫扶、日常生活資源協(xié)調(diào)配置等方面。

主體自選項目。其他主體是以服務特定領域需求而存在的，具有較強的專業(yè)性，能在災害資源配置中發(fā)揮特定的作用。針對災害的需求，政府應及時向社會發(fā)布信息，使其他主體都能根據(jù)自身的條件與優(yōu)勢介入資源配置系統(tǒng)，直至項目的最終完成，并能對項目實行跟蹤服務。

3.政府與其他主體的關系由服務買賣向合作轉(zhuǎn)變

國情的特殊性決定了政府在災害事件處理中處于絕對的主導地位，有政府參與的是正式的，否則是非正式的，不能獲得社會的廣泛認可。經(jīng)濟發(fā)展的繁重任務與災害的多發(fā)性并存，造成僅靠政府的力量往往顯得力不從心，且造成其他社會資源的閑置甚至浪費。政府需要反思其對其他主體的認知，給予足夠的信任，降低他們介入工作的難度。當前階段需要解決的是二者的關系問題，可從“購買”與“合作”兩個方面來考慮。

政府購買服務指的是通過對災害的需求預測與評估，對其他主體提供的服務給予相應的對價，使其按照政府的要求開展作業(yè)。這種模式的優(yōu)點體現(xiàn)在經(jīng)濟成本的降低，因為無需常態(tài)保持一定的組織來滿足特定情況下的需求，省去了管理的環(huán)節(jié)，節(jié)約了行政成本。同時，政府的購買行為不僅為該組織的運行提供了資金保障，也認可了其存在的必要性。

政府購買服務只是簡單的買賣關系，并未建立雙方間的信任關系，出現(xiàn)供不應求、供過于求的概率較大，影響了資源配置的效果，而從合作的視角重新確立兩者的關系能使其他主體以新的存在形態(tài)參與資源配置。

(二)設計應急資源配置的一體化管理模式

應急資源配置具有常態(tài)時的緩和性與資源的閑置性，災情時的緊迫性與資源的稀缺性，依據(jù)災情狀態(tài)與常態(tài)配置的聯(lián)動性與一體性等特征，實現(xiàn)配置的優(yōu)化，是應急管理的迫切要求。

作為資源配置的兩個主要階段，常態(tài)配置與災情狀態(tài)配置的一體化體現(xiàn)在綜合平衡上，數(shù)量上表現(xiàn)為總供給與總需求的關系，這是應急資源配置一體化模式的核心[7]。可用類別和數(shù)量兩維指標來衡量。

1.供需種類相符

災害處理所需求的資源類型在平時的庫存中應有相應的配置準備，或者在短時間內(nèi)能快速響應，根據(jù)需求將未事先配置的應急資源配置到位，對于極為特殊的資源能通過通用性和替代性滿足需求。

2.核心應急資源的數(shù)量必須滿足需求

核心應急資源是災害中的必需資源，與災種密切聯(lián)系，災害的性質(zhì)不同，對于核心資源的界定也不一樣，同一事件在不同的發(fā)展階段對核心資源的需求也不一樣。核心資源在處置危機中處于關鍵地位，直接影響著災害的結(jié)果，在現(xiàn)場配置中應按標準執(zhí)行。

3.對重點部位的需求予以特別保證

災害事件在發(fā)生時會產(chǎn)生多點的需求，引爆點或二次引爆點往往是需求的關鍵。在供給配置和二次配置中對這些重點部位要進行充分覆蓋。

4.供給的不均衡性和需求的不均衡性相協(xié)調(diào)

災害事件發(fā)生時，各種資源和環(huán)境都處于緊急狀態(tài)中，給供需決策方案的制定帶來了一定困難[8]。不同的應急點從備貨到送達現(xiàn)場的全過程都存在不均衡性；同樣，隨著事態(tài)的進一步演變，需求的內(nèi)部不均衡性也突顯出來，變化的需求應有變化的供給相適應，因而過程的管理一體化發(fā)揮著關鍵作用。

5.重復供給與重復需求相協(xié)調(diào)

災害事件本身的隨機變化與動態(tài)性等性質(zhì)決定了其應急資源配置是一個動態(tài)的多階段過程。首先，災害事件的發(fā)展不可完全準確預見，很多因素綜合作用于事件的發(fā)展，如事件發(fā)生的地區(qū)特點、氣候條件、救援工作的有效性等；其次，一次配置資源很可能不能完成救援工作，這就需要第二次、第三次，直至災情完全消除為止。因此，應急資源供需是一個動態(tài)的多階段重復協(xié)調(diào)過程。

上述考量指標的實現(xiàn)要求常態(tài)階段的管理與預期的災情階段的管理在程序、決策、執(zhí)行上相協(xié)調(diào)，能在災情出現(xiàn)后實現(xiàn)階段間的管理一體化。

通過對不同資源配置狀態(tài)的分析，發(fā)現(xiàn)每一狀態(tài)均有重點目標，常態(tài)的目標是保障需求滿足的情況下兼顧經(jīng)濟性，快速滿足災情需求是災情狀態(tài)的唯一目標。目標的完成需要諸要素的共同作用，一體化是必然的選擇。

五、結(jié)論

隨著各種突發(fā)事件在全球各地的頻繁爆發(fā)，應急管理也引起了政府、專家學者和全社會的關注。而應急管理成敗的關鍵在于其支撐要素——應急資源，它也是應急能力的主要體現(xiàn)之一。應急資源的配置不是一朝一夕的問題，需要在應急管理的四個階段即應急準備、監(jiān)測與預警、應急響應、恢復與重建中對應急資源進行全程管理，構成一個循環(huán)開放系統(tǒng)，確保資源有序生產(chǎn)、合理存儲、優(yōu)化調(diào)運、有效使用、節(jié)約環(huán)保。實現(xiàn)這個目標的基礎是解決目前應急資源配置管理過程中存在的主要問題，用更好的配置模式實現(xiàn)資源供給-需求的高效配置。

[1]高珊.應急資源本體模型研究[J].計算機應用研究,2010(4):76-80.

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[4]田依林.基于網(wǎng)格化管理的突發(fā)事件應急資源管理研究[J].科技管理研究,2010(8):135-137.

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[責任編輯迪爾]

C931.2

A

1000-2359(2013)06-0036-04

熊衛(wèi)東(1963-)，男，河南登封人，鄭州輕工業(yè)學院教授，華中科技大學博士生，主要從事應急管理、物流與供應鏈管理研究。

2013-05-12