論我國環境糾紛行政處理機構的完善——基于環境糾紛行政處理性質層面的思考

賀季敏

（石家莊經濟學院法政學院，河北 石家莊 050000）

一、問題的提出

黨的十八大把生態文明建設擺在總體布局的高度，提出建設美麗中國的宏偉目標。美麗中國，從生態環境方面看，就是天藍、地綠，水凈，人與自然和諧相處，沒有環境污染和生態破壞。當前中國，隨著經濟的快速發展，環境污染日益嚴重，環境糾紛大量涌現，涉及環境問題的上訪、信訪量居高不下，因環境問題引發的群體性事件日益增多，如果這些問題得不到妥善解決，就會影響經濟發展和社會和諧，不利于美麗中國宏偉目標的實現。建設美麗中國，就要科學構建公正、高效的環境糾紛解決機制，以快速、有效解決糾紛和修復環境，實現社會公平正義，維護社會和諧穩定。所謂環境糾紛是指環境污染和其他公害糾紛，也就是社會成員之間因污染物和能量的排放或者光線干擾、阻擋通風、采光等引起的爭議。[1]環境糾紛發生原因復雜，主體不易確定，損害后果間接、潛在，難以確定，社會影響廣泛、敏感。因此，環境糾紛的處理，較少通過訴訟解決，而主要倚重訴訟外解決途徑，尤其是行政處理方式。一方面是因為環境糾紛的特點所致，另一方面是因為行政處理具有訴訟難以比擬的優勢。通過司法途徑解決環境糾紛，雖有程序正式和形成規則的優勢，但同時也具有難以克服的弊端，如訴訟成本高昂、訴訟周期較長、起訴難、舉證難、執行難、環境修復難等。相比之下，環境糾紛行政處理機制具有處理方式靈活、程序簡便、費用低廉、辦案速度迅捷等優勢，尤其是在專業知識、從業人員、技術裝備與手段等方面的優勢，對于保護環境公共利益，實現環境糾紛處理和環境事故預防方面具有積極意義。然而，我國行政機關在環境糾紛行政處理方面積極性不高，處理結果得不到當事人認可，行政調處成功率較低。這些情況的出現與我國環境糾紛行政處理性質不明，行政處理機構定位不準確和行政處理職能不受重視等具有緊密聯系。放眼世界，環境糾紛的行政處理機制因其制度優勢受到各國政府的重視，尤以日本、美國、韓國和我國臺灣地區為典型代表。作為東亞國家之一，我國與日本、韓國具有地理上的親緣關系，我國大陸與臺灣地區更是同根同宗，具有相近的歷史文化傳統和風土人情。筆者以為，我們應該學習和借鑒域外的有益經驗，建立和完善我國的環境糾紛行政處理機制。限于篇幅，本文擬從環境糾紛行政處理的性質入手，認為環境糾紛行政處理是一種準司法行為，屬于行政性替代糾紛解決機制。進而探討環境糾紛行政處理機制的主體設置規則，認為環境糾紛行政處理機構的設置應符合糾紛解決理論的要求，保障處理機構的確定性、獨立性和中立性。

二、環境糾紛行政處理的性質界說

（一）關于環境糾紛行政處理性質的三種學說

對環境糾紛行政處理性質的認識，不論是在國外還是國內，仍處于百家爭鳴的狀態，在我國學界也一直存在著爭論。概括來講，主有三種觀點，一是民事行為論，二是行政行為或者行政職責論，三是準司法行為論。

1.民事行為論。該學說認為環境保護行政主管部門對環境污染損害賠償民事糾紛的處理屬于民事活動或民事行為。如有學者認為，環保部門和上述有關部門調解處理涉及本部門管理范圍的具體環境損害賠償糾紛，是國家行政主管機關依照法律的授權和當事人的請求，所從事的一種民事行為。它與國家機關的行政行為具有根本性質的區別。[2]

民事行為論的出發點往往是行政處理的糾紛屬于民事爭議性質。行政機關處理民事性質的爭議，是基于當事人的授權或者法律授權，因此不屬于行政行為，而應該認定為民事行為。這種理論的目的在于避免環境保護部門因行使糾紛處理職能而處于行政被告地位。然而這種理論會使行政機關借機推諉甚至拒絕行使該項職能，最終導致削弱或取消行政處理環境污染民事糾紛工作，[3]而且也違背了我國《環境保護法》第41條的立法目的。

2.行政行為論或行政職責論。該學說認為環境保護行政主管部門對環境污染損害賠償民事糾紛的處理屬于行政行為或行政職責行為。如熊文釗博士認為，行政裁決“是指行政主體依照法律的授權，對當事人之間發生的，與行政管理活動密切相關的的特定民事糾紛進行的審查，并作出裁決的具體行政行為”。[4]胡建淼教授認為，行政裁決是“一種具體行政行為，不是抽象行政行為，更不是立法和司法行為”。[5]蔡守秋教授認為:環境保護行政主管部門根據《環境保護法》等法律，對環境污染損害賠償民事糾紛的行政處理，是其行政職責，是屬于行政司法行為，是環境保護行政主管部門的一項重要行政工作，但絕大多數學者將行政司法列入行政行為的范疇。[6]

行政行為論是基于行政處理機構的身份為行政機關，行政處理職能是其行政管理權的行使方式之一。將環境糾紛行政處理定性為行政行為或者行政職責，目的在于加強行政機關對該項職責的重視，避免出現行政機關不作為、消極行使該項職能。

3.準司法行為。該學說認為，環境糾紛行政處理不是一種行政管理行為，更不是具體行政行為，僅僅是解決糾紛的行為，具有司法性的一面，屬于準司法行為。如張樹義教授所講:“行政裁決是解決糾紛的行為，是一種準司法性質的行為，這種準司法性質，除了表現在行為的方式等特征上，更主要還體現在其行為的程序上，必須按照法律明確規定的程序，客觀、公正地審查證據，調查事實，依法作出公正的裁決。”[7]

該學說是基于環境糾紛行政處理的功能和程序特點，環境糾紛行政處理旨在解決糾紛，其程序主體結構不同于行政管理結構，也不同與民事行為結構。行政糾紛處理程序的價值追求在于公正地解決當事人之間的環境糾紛；行政管理程序的價值追求在于高效地實現行政管理職能。

（二）本文的觀點

本文認為，環境糾紛行政處理行為應當定性為準司法行為。理由如下:

1.環境糾紛行政處理職能屬性本身決定了環境糾紛行政處理的準司法屬性。行政行為論之所以將環境糾紛行政處理行為定性為行政行為，源于對環境糾紛行政處理主體的性質認識，即行政處理行為機構本身屬于行政機關，其主要職能為行政管理職能，由此類推出其行為性質。但是我們要注意，行政機關其實是集多重角色于一身的，相應的，其行為也具有多重性質。如果行政機關在市場上進行民商事交易，其交易行為則為民事行為。如果行政機關依法行使行政管理職責，其行為為行政行為。如果行政機關在行使糾紛處理職能，則其行為應該定性為準司法行為，而非行政行為。這種理論已經被世界上多數國家的立法及司法所認可。

2.環境糾紛行政處理的制度功能決定了環境糾紛行政處理的準司法屬性。環境糾紛行政處理的功能是解決當事人之間發生的環境權益糾紛，維護社會秩序和公共利益，實現社會公平正義，維護當事人的合法權益。在此制度功能支配之下，環境糾紛行政處理的主體構造與司法審判的三角結構相似，即行政處理機構居中進行促調或者裁斷，當事人雙方平等對抗。而在行政管理程序結構中，僅有行政主體和行政管理相對人，二者之間是管理和被管理的關系。

3.環境糾紛行政處理的程序特點決定了環境糾紛行政處理的準司法屬性。行政處理的啟動方式為依當事人申請，與司法中的不告不理原則原理相通。在行政處理進行過程中，為查明事實，行政處理機構也會像法院一樣調查案件事實，運用證據認定案件事實等。在環境糾紛行政處理程序的結束階段，其方式為是否達成調解協議或者行政機關的單方裁決，既有當事人的合意性也有糾紛處理機構的強制性。這也是其準司法屬性的應有之義。

4.環境糾紛行政處理機構的行政機關身份決定了環境糾紛行政處理的準司法屬性。環境糾紛行政處理主體為環境保護行政機關或者具有環境治理權的行政部門，因而不同于專司審判的人民法院。因此，環境糾紛行政處理的屬性應定性為準司法性質。

三、我國環境糾紛行政處理機構的現狀

環境糾紛行政處理屬于準司法行為，而且是一種訴訟外糾紛解決機制。其主體構造就應該符合糾紛解決理論。日本學者棚瀨孝雄對審判外糾紛處理機關的界定設立了三個基準:處理的是個人或私人團體間的糾紛；以處理糾紛為第一任務；是第三者進行的處理。[8]環境糾紛行政處理機構應當是居于環境民事糾紛當事人之間發揮類似于司法作用的糾紛處理機關，獨立性和中立性是其職能發揮的必要保障。

（一）環境糾紛行政處理機構欠缺確定性

環境糾紛行政處理機構的確定性表現在兩個方面，一是法律依據明確，用語具體、確定，不易產生歧義；二是處理機構明確、具體，且為常設性機構，有專門、專業的行政處理人員和相關的經費保障。

1.法律依據不明確、具體。我國沒有專門的法律規定環境糾紛行政處理機構，一般散見于環境保護基本法和各單行環境污染防治法。用語較為概括、模糊，如“環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門”、“環境保護行政主管部門或者其他環境噪聲污染防治工作的監督管理部門、機構”、“環境保護行政主管部門”、“環境保護行政主管部門或者其他固體廢物污染環境防治工作的監督管理部門”、“環境保護主管部門或者海事管理機構、漁業主管部門”等，讓當事人無所適從、求告無門。另外由于規定不統一，導致實踐中，實務部門理解不一，政出多門，各行其是，處理結果缺乏權威和公信力。

2.環境糾紛行政處理機構非專門、常設，行政處理人員多為兼職。由于法律規定的模糊、概括。我國的環境保護部門較少設置專門的機構行使行政處理職能，一般都是附帶解決。實踐中有兩種模式。一是:信訪部門——專門科室——調解。二是行政調解領導小組——行政調解室——調解。

第一種模式，具體做法為信訪部門接受當事人申請，根據環境糾紛的產生原因分配給相關科室，進行調解，比如由環境影響評價引起的環境糾紛，就交由環境影響評價科進行調解。實質上環境糾紛發生之后，由信訪部門根據糾紛的性質進行分流，發送給相應的科室進行處理。因此，就形成了政出多門，各自處理的后果。如果環境糾紛涉及多個部門，這些部門很難形成權威性的一致的處理方案，而且可能出現相互推諉的情況，導致糾紛當事人投訴無門，環境糾紛得不到及時處理。

第二種模式是在“大調解”環境中，為及時化解環保糾紛，形成行政調解工作領導小組、行政調解室、行政調解中心的三級組織網絡調解機構。以河北省磁縣環保護局為例，行政調解工作領導小組以局長為組長，相關股室、隊、所負責人為成員，由主管局長、精通業務的工作人員組成調解隊伍，負責妥善接待處理環境污染糾紛。行政領導小組下設辦公室，并設專人負責日常工作事務。將行政調解室掛牌設置在環境稽查大隊，以解決行政調解辦公地點。[9]第二種模式，各地做法不一，比如行政調解機構，有的分為三級，有的是兩級，名稱也不盡相同；行政調解室，有的掛牌設置在環境稽查大隊，有的設置的環境政策法規及環境管理科，有的設置在環境監察執法支隊；行政調解領導小組和調解室的人員，兼職居多，專職較少，另外，各地在行政調解室職能權限、經費保障和人員培訓等方面也存在不同。第二種模式是對建立專門的環境糾紛行政處理機構的有益嘗試。

（二）環境糾紛行政處理機構欠缺獨立性

環境糾紛行政處理機構的獨立性，是指環境糾紛行政處理機構具有獨立人格，不依附于其他機關、團體，能夠獨立行使職權。環境糾紛行政處理機構的獨立性體現在:一是環境糾紛行政處理機構有獨立地位，不依附和隸屬于其他機關、部門，能夠獨立行使職權；二是行政處理機構系統內部無上下級關系，彼此獨立。

1.環境糾紛行政處理機構隸屬于當地政府和行政機關。我國目前沒有設置獨立的、專門的環境糾紛行政處理機構和人員編制，通常是由環保部門的政策法規處、監督管理處和環境執法隊伍（環境監察隊伍）會同處理。環境行政機關為當地政府的職能部門，隸屬于當地政府，其資金預算、人員編制和官員升遷等事項由當地政府掌管。具體的環境糾紛處理機構一般都是該行政機關的科室和直屬機構。許多環境污染企業都是當地的利稅大戶，經濟支柱和財政的主要來源。當地政府可能會單方面追求經濟利益而對污染企業的污染行為置之不理，一旦發生糾紛，環境糾紛行政處理機構在處理相關糾紛，往往會面臨當地政府的阻力和控制，難以獨立行使職權。

2.環境糾紛行政處理職能為附帶職能。由于沒有法律的明確規定和具體落實的部門，環境行政機關和具有環境監督管理權的部門將其主要職責定位在環境行政管理職能，而將環境糾紛行政處理職能視為附帶工作，不予重視，甚至認為是“麻煩事”，積極性不高。導致實務中，環境行政機關和相關部門不作為和消極作為的現象，損害當事人自由選擇救濟程序的權利，長遠來看，也不利于該項制度的健康發展。

（三）環境糾紛處理機構欠缺中立性

環境糾紛處理機構的中立性是指環境糾紛行政處理機構在處理環境糾紛過程中，不偏不倚，居中調解和裁斷。中立性最主要的特征就是糾紛處理者利益無涉。環境保護部門兼具解決環境糾紛和治理環境兩方面職能，使得環境保護部門很難居中、公正地處理環境糾紛。首先，環境糾紛的致害人往往也是環境保護部門的行政管理對象，如其實施環境違法行為，造成環境污染，環境保護部門作為行政主體有權力進行治理和行政處罰。因此，二者就形成了行政管理與被管理關系，行政處罰的前提也是要調查清楚事實，勢必造成環境主管部門先入為主，而喪失作為中立第三人的地位。其次，環境保護部門在行使行政管理職權時，由于存在瑕疵，也會導致其怠于，甚至拒絕解決環境糾紛。例如:在環境影響評價報告階段把關不嚴，對本該要求做環境影響報告書的卻允許做了環境影響報告表、本該舉行聽證會和論證會而不舉行的進行了違法批準，對污染企業是否執行了“三同時”制度(同時設計、同時施工、同時投產使用)沒有進行驗收或驗收程序中存在徇私舞弊、玩忽職守等行為。再次，在行政機關看來，環境糾紛處理職能不過是附帶職能，一旦發生沖突，行政管理職能就居于優先地位。此外，環境保護部門作為政府的一個職能部門，面對當地的支柱產業、利稅大戶缺少自主權，容易受到來自政府地方保護主義的政治壓力，甚至在對其做出行政處罰前或者是在對環境民事糾紛做出行政處理前，要先向本級政府機關進行“申請”，然后根據政府批示做出行政決定。

通過對我國環境糾紛行政處理機構制度的現狀考察，不難看出，由于法律法規在確定環境糾紛行政處理機構時用語模糊、籠統，導致環境保護部門不重視該項職能的行使。既沒有設立環境糾紛處理的專門職能機構，在環境保護部門中也沒有從事解決環境糾紛的專門人員，環境糾紛的處理只是各級環境保護行政機關主要工作的附屬部分，環境糾紛的行政處理缺乏組織上保證。

四、我國環境糾紛行政處理機構的完善

機構是職能的載體，沒有機構或者機構不健全，則不能發揮糾紛解決制度相應的功能。機構的確定性、獨立性和中立性是環境糾紛行政處理的公正性和權威性的前提和保障。我國既沒有環境糾紛行政處理的專門立法，也沒有規定專門的機構行使該項職能，導致本應該充當中堅力量的解紛方式，處在萎縮、尷尬狀態。筆者認為有必要針對我國的國情，借鑒其他國家和地區的先進立法經驗，改造我國的環境糾紛行政處理機構。

（一）設立專門的環境糾紛處理法

環境保護法及其單行法律法規的立法目的在于為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代業化建設的發展。其立足點是保護環境和改善環境，是通過行政機關的行政管理職能加以實現，性質在于其行政性。而環境糾紛的行政處理的目的在于解決環境糾紛，實現社會公平正義，維護當事人合法權益，是通過相關機構的糾紛處理職能加以實現，性質在于其司法性。因此，在環境保護法和相關單行法律法規中規定環境糾紛處理，其價值追求、立法目的和基本理念無法概括適用于環境糾紛行政處理制度。從比較法視野看，域外已有專門立法的先例，如日本于1970年實施《公害糾紛處理法》，韓國于1990年制定《環境污染受害調停法》（現行法為2008年修訂的《環境糾紛調停法》），我國臺灣地區于1992年2月1日公布實施《公害糾紛處理法》。關于環境糾紛處理的專門立法的必要性，已經有不少學者論及，筆者以為，應該盡快制定一部內容詳實、完備的環境糾紛處理法，規定具體、明確的處理機構，并明確權限范圍和規范程序。

（二）選擇內設式的設置模式

縱觀世界上其他國家和地區的立法經驗，關于環境糾紛行政處理機構的設置有兩種模式:一是平行模式，即在環保部門之外設立專門的環境糾紛行政處理機構，如日本的公害調整委員會，屬于行政系統；二是內設或附設模式，即在環境保護機關內部設立或者附設專門的糾紛處理機構，如臺灣的公害糾紛裁決委員會。平行模式有利于保證糾紛處理機構的獨立性和中立性，缺點是容易造成機構臃腫，成本過高；內設模式是在原有機構設置范疇內一種微調，更容易操作，成本較低，缺點在于仍然擺脫不了其隸屬于行政機關的命運，獨立性不徹底。筆者覺得從糾紛解決視角出發，糾紛處理機構的獨立性和中立性是其功能發揮的組織保障，然而，改革不能一蹴而就，急功近利，應該堅持循序漸進的原則。糾紛處理機構的設置可以采取兩步走的步驟，第一步，在行政機關內部設立專門的科室負責處理環境糾紛，并配備專門人員和專項財政撥款，如專利評審委員會和商標評審委員會，糾紛處理機構獨立行使職權，不受其他行政機關和部門的干預，以盡量保持其中立性；第二步，在條件成熟時，采用日本的平行模式，成立專門負責處理環境糾紛的行政機構，具體設置上可以參照我國審計署、國稅等國家直接單獨撥款、人員任命的直屬機構。

（三）純化環境糾紛行政處理職能

為保障環境糾紛行政處理機構的純潔性和利益無涉原則，作為環境糾紛行政處理機構，不應當同時具有行政管理職能。前文已經述及，由于行政機關同時具有行政管理職能和糾紛處理職能，會導致，行政機關重行政管理而輕糾紛處理，甚至由于在行政管理中預先獲知相關信息，導致其不能居中裁斷。也有可能因為行政管理中的瑕疵行為，導致其為保全自己而犧牲糾紛處理職能，損害當事人一方的利益。只有環境糾紛行政處理機構職能純化，利益無涉，才能真正促使其居中、公正地處理糾紛當事人之間的爭議。這在域外也相關的立法經驗，如日本的公害調整委員會和公害審查會、韓國的環境糾紛調停委員會、美國的中央行政聽審機構和我國臺灣地區的調處委員會和裁決委員會的職能僅是解決糾紛，而無行政管理職能。關于環境糾紛行政處理委員會的人員組成，應由環境行政機關工作人員、環境保護及法律專家、醫學專家、科教界人士、環境保護民間社團，并吸收本轄區內有關企事業單位和群眾代表等組成。[10]這樣的人員結構，無論從專業角度還是法律權威角度以及公眾參與角度，都是比較科學合理，不僅有利于糾紛的公正解決，而且在一定程度上還具有規范效應。

五、結論

環境糾紛解決是一個系統工程，環境糾紛行政處理方式是其重要組成部分。環境糾紛行政處理制度從理論上和其他國家、地區的實踐來看，具備訴訟所不具備的諸多優勢。然而，這些優勢能否得以充分發揮也取決于該項制度的建設是否科學、合理。由于對環境糾紛行政處理的性質，學界和實務界存在諸多爭議，導致其處理機構在司法實踐中呈現出臨時性、依附性特點，欠缺獨立性和中立性。本文從環境糾紛行政處理的功能視角分析，將其定性為準司法行為。從糾紛解決理論出發，環境糾紛行政處理機構應當具備獨立性和中立性要求，即有權獨立行使該項職能，且利益無涉，才能做出公正的裁斷，才能使其處理結果具有公信力。

[1]王燦發.環境糾紛處理的理論與實踐[M].北京:中國政法大學出版社，2002:3.

[2]解振華.中國環境典型案件與執法提要[M].北京:中國環境科學出版社，1994:184.

[3]蔡守秋.從我國環保部門處理民事糾紛的性質談高效環境糾紛處理機制的建立[J].政法論壇，2003（5）.

[4]熊文釗.現代行政法原理[M].北京:法律出版社，2000:359.

[5]胡建淼.行政法學[M].北京:法律出版社，2003:273.

[6]蔡守秋.從我國環保部門處理民事糾紛的性質談高效環境糾紛處理機制的建立[J].政法論壇，2003（5）.

[7]張樹義.行政法與行政訴訟法學[M].北京:高等教育出版社，2002:99.

[8]棚懶孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].王亞新，譯.北京:中國政法大學出版社，1994:74.

[9]河北省政府辦公廳.磁縣環保局落實行政調解創新體制“調”出和諧新色彩[EB/OL].中國河北.[2011-01-06].http://www.hebei.gov.cn/article/20110106/1671986.htm.

[10]劉錚.環境糾紛行政處理制度的構建模式及立法建議[J].重慶社會科學，2008（3）.