試論中國非稅收入改革及規范化管理

解忠東

(黑龍江省農墾總局非稅收入管理局，哈爾濱150036)

1 中國非稅收入的現狀

我國具有數額龐大的非稅收入。根據有關資料記載，全國非稅收入總額在1996年達6 000億元，相比于1985年增長9.6倍，年平均增長8.9%，與同期財政收入相比高出3.3%。其分布情況是:

1.1 不包括財政的政府各部門的集資和收費

嚴格來講這部分收入是沒有經過有關部門或政府批準，在財政預算內、外游離，即非稅收入在制度外的待清理。在地方政府各部門手中集中大部分這樣的非稅收入，特別在縣、鄉兩級政府的手中集中更為嚴重。據調查鄉鎮財政資料顯示，自籌資金(通過收費或集資)的鄉鎮政府在其政府財力中已占到1/3左右。由此推算，這部分非稅收入將達2 000多億元。

1.2 非稅收入在財政預算之外

這部分非稅收入具體有:一是由國家計委、財政部或國務院批準設立的行政事業性基金和收費。二是由省級計劃(物價)部門、省級財政或省級人民政府批準設立的行政事業性基金和收費。根據統計，有關部門及中央政府共設立369項收費項目，其中納入預算外管理有272項，納入預算管理的有97項。有關部門及地方政府批準設立有幾千項之多的基金和收費項目。這部分非稅收入總額高達3 314.7億元。

1.3 非稅收入在財政預算之內

主要項目有:一是國家交通能源重點建設基金收入。二是國有企業上繳利潤。三是基本建設貸款歸還收入。四是各種專項收入:如教育費附加收入、征收排污費收入、電力建設資金專項收入、鐵路建設基金收入等。五是國家調節預算基金收入。六是公產收入、事業收入。七是行政性收費收入。八是罰沒收入。由于在預算管理中納入了這部分非稅收入，其支出管理和數量、項目比較規范。

2 中國非稅收入規范化管理的措施

開展費改稅后，繼續保留的收費基本有4類:一是帶有懲罰性質的收費，如海洋廢物傾倒、超標排污費等。二是政府授權機構或政府機關，根據使用者付費原則，向使用國有資源者收取適當的管理費，如城市道路占用挖掘費、礦產開發管理費等。三是為維護國家主權政府機關實施的收費，如外交部門的簽證費、海關監管手續費等。四是政府向城鄉居民或法人提供特殊服務和實施特定管理收取的各種注冊費、證照費，如婚姻證書工本費、護照費、企業注冊登記費等。對保留的這些收費，如何進行規范化管理，措施如下:

2.1 征收管理措施改革

由稅務部門負責征收一些數額較大的、方便稅務部門進行征收的收入收費;一些分散零星的、在辦理公務活動中才能夠收取的費用，在辦理公務時由有關主管機關一并征收;一些稅務部門不便于征收的，且數額又較大、繳費環節與管理行為能夠相對分離的收費，由銀行統一代收，實行票款分離。

2.2 目錄管理制度應盡快建立

由財政部重新審查發布保留的少量規費，實行收費公告制度和收費目錄管理，接受社會監督。

2.3 票據管理制度要統一

強化管理源頭，預算外資金管理的重要措施就是收費票據。應加強現行票據管理，使票據覆蓋面統一規范并加以擴大，增加票據種類，積極控管收費票據的源頭，制止各種亂收費行為，監督單位收取的費款及時向財政專戶足額上繳。

2.4 財政專戶管理統一

管理實施“收支兩條線”方式。對非稅收入財政實行專戶管理，原則上一個單位只能開立一個支出專戶，一個收入專戶。除財政核撥支出外支出專戶只能支、不能收;除財政劃解外收入專戶只能收、不能支。通過專戶管理，財政專戶可以使各項收入全額繳入得以保證，對全部支出使用情況進行直接監督，使資金使用效益提高。

2.5 預算編審制度必須統一，使用費款應合理安排

由財政部部門統一審批、編制非稅收入和支出的年度預決算，收費資金合理安排，實現制度外和預算內、外資金的綜合平衡，統一協調，使資金使用的整體效益逐漸提高，加強財政宏觀調控資金的力度，滿足各項事業發展和經濟建設的資金要求。

2.6 管理權限統一審批，集中管理

政府制定的收費項目和標準，應當與財政預算內資金的供給情況相結合，并對社會經濟的承受能力進行全面考慮，嚴格控制，實行資金管理、標準制定、立項審批一體化。省和中央兩級管理，由財政部門負責具體管理工作，由國務院或省(市)自治區人民政府對重要的進行批準。

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