芻議海洋測繪及其在海洋行政執法中的應用與思考＊

黃厚衡

(中國海監第十支隊 海口 570311)

1 前言

測繪，漢語《辭海》的釋義是:“測量和地圖制圖的總稱，運用各種測量手段，測定地面點的平面位置和高程，描繪地球表面的形態，編繪和印制各種測量成果和地圖資料，為經濟建設、國防建設和科學研究服務”。《測繪法》對測繪的定義是指對自然地理要素或者地表人工設施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、表述以及對獲取的數據、信息、成果進行處理和提供的活動。測繪按專業范圍可分為:大地測量、測繪航空攝影、攝影測量與遙感、工程測量、地籍測繪、房產測繪、行政區域界線測繪、地理信息系統工程、地圖編制、海洋測繪等。海洋測繪是以海洋水體和海底為對象，測定海洋大地水準面和平均海面、海底和海面地形、海洋重力以及海洋磁力、海洋環境等自然和社會信息的地理分布及其編制各種海圖，為艦船航行安全、海洋工程建設提供保障。海洋測繪作為基礎性的技術支撐手段，為海域海島的使用提供準確、科學的數據，為海洋行政主管部門審查許可和行政執法提供依據和監督管理信息，維護國家海域海島使用權和海域海島使用權人的合法權益，促進海域、海島的合理開發和可持續利用。

2 海洋測繪及其在海洋行政執法中的應用

根據《海域使用管理法》《海島保護法》等法律規定，海洋測繪在海域海島行政審批和執法領域應用廣泛，貫穿了用海用島預審、海域海島使用論證、行政許可、確權登記、執法監管等各個層面。下面就海洋測繪在海域海島執法領域的應用，從海洋測繪資質、測繪系統、測繪儀器設備及人員、海域海島測量、測繪成果等方面進行論述與分析。

2.1 海洋測繪資質

資質是指在某行業具備專業的知識并且取得了本行業主管機構或者本行業權威機構頒發的執業許可證，即具有“專業資質”，具備向社會出具具有證明作用的數據和結果的資格。《測繪法》規定，國家對從事測繪活動的單位實行測繪資質管理制度，依法取得相應等級測繪資質證書的單位方可從事測繪活動，測繪單位不得超越其資質等級許可的范圍從事測繪活動或者以其他測繪單位的名義從事測繪活動，并不得允許其他單位以本單位的名義從事測繪活動。測繪資質分為甲、乙、丙、丁四級，根據有關規定，國家測繪地理信息局負責甲級測繪資質審查、發放資質證書，省級測繪地理信息局負責乙、丙、丁三級測繪資質審查、發放資質證書。依據《測繪資質分級標準》的相關規定，持有甲 (特)級測繪資質的單位和持有海洋測繪專業甲、乙或丙級測繪資質的單位方可從事海洋測繪工作。

在海域海島執法監管委托測量時，執法單位應審查擬委托方持有的《測繪資質證書》等級、有效期、業務范圍等是否符合相關規定，同時為避免行政相對人的不必要質疑，增強測繪結論的證明力，國家海監支隊的委托測量應盡可能委托國家海洋局系統以外的海洋測繪單位。測量鑒定委托書要明確委托事項和要求，如測繪依據的國家法規和技術標準、測繪內容、測繪人員和儀器設備及測繪質量要求、測量報告和圖件的提交期限等。

2.2 海洋測繪系統

國家建立全國統一的大地坐標系統、平面坐標系統、高程系統，從事測繪活動應當使用國家規定的測繪系統。目前，國家的高程系統為1985國家高程基準，即以黃海 (青島)1952—1979年潮汐觀測資料計算出的多年平均海平面作為全國統一的高程基面，高程測繪在海洋行政執法領域應用不多。在海域海島、海洋工程測繪中常用的坐標系為1954年北京坐標系、1980年西安大地坐標系、WGS－84世界大地坐標系，部分地區采用2000國家大地坐標系，上述每種坐標系均有大地坐標值 (度分秒)和平面坐標值 (m)。因建設、城市規劃和科學研究的需要，部分地區經測繪行政主管部門批準建立相對獨立的平面坐標系統，如在海南省，建立了海南平面坐標系、洋浦平面坐標系、清瀾平面坐標系等，獨立平面坐標系與國家坐標系有相應參數進行坐標轉換。

坐標系之間的轉換采用七參數方法或四參數方法，坐標系不同、地域不同，其轉換參數也不同。各地區各坐標系的坐標系轉換參數屬于國家機密資料，由國家、省級測繪行政主管部門管理，需進行坐標系轉換時，向主管部門提出書面申請，經批準后由其提供轉換后的坐標成果，轉換精度一般為±0.5m。直接利用網絡各種坐標轉換軟件進行的坐標值轉換，由于轉換參數不完善，其誤差值可達幾十米，故不能在執法實踐中采用。

《海籍調查規范》(HY/T124－2009)規定記載項目用海的位置、界址等采用WGS－84世界大地坐標系;國家海洋局2011年6月9日印發的《無居民海島使用測量規范》規定了無居民海島使用權界址坐標、用島區塊面積、用島面積、建筑物和設施占島面積等測繪采用2000國家大地坐標系 (CGCS2000)。海域海島執法監管測量時，要求測繪單位提供的測繪成果須采用《海籍調查規范》《無居民海島使用測量規范》規定的坐標系，以達到統一且具有可比性。

2.3 海洋測繪儀器設備及人員

海域、海島測量使用的儀器設備主要有GPS(RTK、DGPS)、測距儀、經緯儀、全站儀、水準儀、皮尺等。測量儀器設備的性能指標應能滿足相關技術規范規定的測量精度要求，應按國家規定進行計量檢定或校準，以保證量值準確可靠，檢定或校準合格后且在有效期內的測量儀器方能應用于海域海島測量工作中。

在海域海島測繪中使用較為頻繁的儀器設備是GPS，其單機單點定位精度±3～15m，采用差分定位精度可達亞米級。隨著測繪科學技術的不斷進步，RTK(載波相位動態實時差分)作為一種新的常用的GPS測量方法，近年來發展比較迅速，能夠在野外實時得到厘米級定位精度，在測量實踐中誤差在±2～5cm，定位結果歷時不足1s，效率極高。RTK在各種控制測量、地形測圖、工程選線及工程放樣中應用廣泛，與常規儀器相比非常明顯地提高了作業效率和作業精度。2011年7月1日海南省建成CORS系統，極大地提高了RTK的測量范圍，在數據傳輸方面也有了長足的進展，由原先的電臺傳輸發展到現在的GPRS和GSM網絡傳輸，大大提高了數據的傳輸效率，擴大了范圍，儀器更容易操作。測繪圖件編輯軟件版本也不斷得到更新，編輯功能更強大。為提高測量精度，在海監執法實踐中應要求受托的測繪單位盡可能使用RTK儀器進行界址點的測量。

海域海島測量人員應具有相應的專業測量知識，并經測繪行政主管部門或其委托單位組織的培訓、考核，考核合格后持證上崗。在執法測量中，測繪人員應當持有測繪行政主管部門頒發的測繪作業證，如暫時沒有測繪作業證也可用測量人員測繪專業任職資格證書替代。測量人員是否具有專門的知識、技能，不屬于委托方實質審查的范圍，委托方的判斷，僅依據測量人員是否具備測繪行政主管部門授予的執業資格證書這一外觀形式。

2.4 海域海島測量

(1)測量技術標準和方法。用海用島測繪技術標準主要有《工程測量規范》(GB50026－2007)、《海籍調查規范》 (HY/T124－2009)、《無居民海島使用測量規范》(國家海洋局2011年6月9日印發)、《海域使用分類》 (HY/T 123－2009)、《海域使用面積測量規范》 (HY 070－2003)、《1∶500、1∶1000、1∶2000地形圖圖式》(GB/T20257.1－2007)等，一般采用信標差分GPS(RBN－DGPS)或載波相位GPS(RTK)定位法來測量用海用島的拐點坐標值，然后計算其面積。

(2)控制測量。在實測之前應利用測區附近、由測繪行政主管部門提供的GPS控制點，盡可能用C級及以上控制點，不用工程施工設置的控制點。采用DGPS測量時，申請兩個控制點，將DGPS接收機分別置于兩個控制點各不少于2h進行比對校核，以校正可能存在的系統誤差;采用RTK測量時，申請3個控制點，將移動站分別置于控制點上求算轉換參數和高程擬合參數，并利用第3個控制點核驗平面定位和高程測量精度。如已有控制點距測區較遠，則應通過靜態測量新建適當的加密控制點，以保證測量精度。《海籍調查規范》規定平面控制點的定位誤差應不超過±0.05cm。

(3)測區施測。在保證測量儀器設備性能和衛星接收信號良好的情況下，輸入正確的中央子午線經度，按照測繪技術規范和標準對用海 (用島)范圍各拐點進行實地測量，凡有曲折度的頂點均進行測量，形成一個獨立的封閉線。在測量過程中應逐項填寫相關作業表格，當所規定的作業項目全部完成，記錄資料完整、無誤，并符合技術設計有關內容要求時，方可結束作業。《海籍調查規范》規定位于人工海岸、構筑物及其他固定標志物上的用海拐點或標志點，其測量誤差應不超過的±0.1m;《無居民海島使用測量規范》規定用島區塊頂點坐標誤差不超過±0.5m。

2.5 海洋測繪成果

海域海島外業測量結束后，測量工作應轉入內業數據處理和測繪報告出具階段。內業數據處理時應對測區的現場測量數據進行標準化處理，修正測量結果，根據實測拐點和標志點坐標，依據拐點與標志點的位置關系，推算其他拐點的坐標，進而形成封閉的用海用島范圍拐點線，計算用海面積。測量內業工作完成后測繪單位應編制測量報告并按時向委托方提交。測量報告應包含如下內容:測量任務來源及項目概況，測量單位簡介及資質證明，測量方案(包括測量方法、測量儀器型號等)，坐標系、投影方式、中央子午線經度，平面控制測量及精度，面積計算方法與結果，報告后附用海(用島)區域位置圖、用海 (用島)范圍圖、各拐點坐標值、測量委托書、儀器設備檢定 (校準)證書、測量人員測繪作業證 (測繪專業任職資格證)及相關測量記錄表等，鑒定測量報告應有測量人員的簽名和測量單位的蓋章。

《行政訴訟法》第三十一條第一款第 (六)項規定鑒定結論是一種法定的證據形式，可以依法用于證明案件事實;《海洋行政處罰實施辦法》第十五條第 (三)項規定“測量、監測、檢驗或者鑒定等專業性、技術性事項，可以委托有資質的機構出具報告，所出具的報告可以作為證據”;《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十三條第一款第 (二)項規定“鑒定結論、現場筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經過公證或者登記的書證優于其他書證、視聽資料和證人證言”。由此可見，測量報告不但是一種證據，而且在諸多證據當中且有較高的證明力。

測量報告是測量人員運用測繪知識、方法和儀器證明實際用海 (用島)的范圍、面積，是查明涉嫌違規用海 (用島)事實真相非常重要的直接證據，也是計算違法用海行政處罰款的直接依據 (國海辦字〔2012〕666號文規定:納入海域使用申請審批管理的涉海涉島項目，涉及利用無居民海島的部分，統一按海域使用金標準及政策征收海域使用金)。

3 對策分析思考

(1)法定岸線與自然岸線的差異造成的執法問題。在行政管理上，海岸線位置的準確測定，使得海域與陸域的分界能夠獲得準確劃分，從而各自明確分屬海洋主管部門管轄還是國土主管部門管轄。對河口地區海水與淡水的分界有準確劃分后，能夠明確各自分屬海洋主管部門管轄還是水務主管部門管轄。海洋工程與海岸工程的劃分也是以工程主體位于海岸線向海一側還是向陸一側確定，其工程環境評價分別依據2個不同的國務院條例，即海洋工程依據《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境條例》，由海洋主管部門負責監管;海岸工程依據《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境條例》，由環保主管部門負責監管。2008年海南省人民政府以瓊府函〔2008〕164號文同意全省沿海市、縣海岸線修測成果，作為全省海域管理的依據，此即為法定岸線。近些年來，不少海洋自然岸段由于受到海浪和風暴潮影響、海平面趨勢性上升，特別是人為的不合理開發活動，導致海岸帶泥沙供應和海洋動力狀況失衡，潮流場的改變影響了附近海域的沖淤環境，造成不少海岸出現侵蝕、淤積、河口變遷，以海南為例，沙質海岸中不少岸段已因侵蝕而后退，個別地方出現淤積。在實際測量中，發現個別地方自然海岸線與法定岸線位置變化較大，出現侵蝕的地方具有明顯的海洋屬性但卻在法定岸線向陸一側，出現淤積的地方已失去海洋屬性但位于法定岸線向海一側。此類法定岸線與自然岸線位置差異矛盾只能通過以后海岸線修測方式予以解決。在沒有修測之前，在執法實踐中，如發現法定岸線與自然岸線位置出入較大時則分析原因，對淤積區域按海域進行管理;對侵蝕岸段，經商行政相對人，依據《我國近海海洋綜合調查與評價專項海岸線修測技術規程 (試行本)》進行實地重新勘測，此種海岸線的測定缺乏法理支持，建議上級機關就此類問題出臺一個指導性的政策意見，以便基層執法操作。

(2)填海造地 (非透水構筑物)水下外緣線的確定。《海籍調查規范》規定填海造地測量岸邊以填海造地前的海岸線為界，水中以圍堰、堤壩基床或回填物傾埋水下的外緣線為界;非透水構筑物用海岸邊以海岸線為界，水中以非透水構筑物及其防護設施的水下外緣線為界;對于能夠直接測量界址點的宗海，應采用界址點作為實際測量點;對于無法直接測量界址點的宗海，應采用與界址點有明確位置關系的標志點作為實際測量點，或根據相關資料，如工程設計圖、主管部門審批的范圍等，推算獲得界址點坐標。

在測量實踐中，對斜坡式防浪堤壩、圍堰、護岸、擋浪墻等，由于無法直接測量回填物傾埋水下的外緣線，一般采用堤壩、圍堰、護岸、擋浪墻頂面向海側外沿點作為標志點進行測量，然后依據項目工程設計施工圖紙 (剖面圖)推算水下外緣線;如沒有施工圖紙則采用標志點與人工丈量相結合的方式推算水下外緣線。在圍填海、海上堤壩等海洋工程項目事前介入執法監管時，應提醒行政相對人委托施工放樣時擬建圍堰、堤壩基床或回填物傾埋水下外緣線不能超出宗海界址線范圍。

(3)填海造地方位的合理性偏差。國家海洋局2007年頒發的《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》規定不合理改變批準范圍或超出面積實施填海的竣工驗收不予通過，但是該《辦法》沒有規定實際填海范圍面積與批準填海界址面積偏差標準，在實踐中各沿海省、市、自治區對此作法不盡一致。浙江省規定填海界址邊界位移大于5m或面積超出限差1%為驗收不合格，實際填海界址邊界位移5m以內、面積超出批準填海面積1%以內，超出面積按規定補繳海域使用金;海南省則認為實際填海范圍、面積超出批準的范圍和面積，只要認為屬于工程施工的合理偏差，補繳超出批準填海面積部分海域使用金即可。

實際填海超出批準填海范圍有兩種情況:第一種是實際填海面積超出批準面積，地理方位超出批準的界址線范圍 (多占);第二種是實際填海面積等于或小于批準面積但地理方位錯位超出批準的界址線范圍 (位移)。在執法實踐中，只要是實際填海地理方位偏離規定的界址線，不管實際填海面積是否達到批準的面積，超出批準填海界址線以外的填海均可定性為無證用海。在海洋行政主管部門未啟動填海造地竣工驗收程序之前，對用海者無論有意或者無意的超面積用海行為，都應當以非法占用海域查處。