當前海洋行政處罰案件質量存在的問題及對策

王 斌，楊開良，楊明禮

（1．廈門海洋職業技術學院 廈門 361100；2．國家海洋局東海分局行政執法處 上海 200137）

當前海洋行政處罰案件質量存在的問題及對策

王 斌1，楊開良2，楊明禮2

（1．廈門海洋職業技術學院 廈門 361100；2．國家海洋局東海分局行政執法處 上海 200137）

摘 要：海洋行政處罰案件質量是海監執法工作的生命線，為了提高海洋行政處罰案件質量，文章分析了當前海洋行政處罰案件質量存在的事實認定不清、法律文書制作不夠規范等6個方面的問題，以及存在這些問題的主客觀原因，并從提高認識、加強學習、科學管理3方面探討了提高海洋行政處罰案件質量的對策。

關 鍵 詞：海洋；行政處罰；案件質量；問題；對策

海洋行政處罰案件質量是海監執法工作的生命線，處罰案件的質量不僅是衡量海洋執法者工作水平的重要標準，更關系到中國海監的形象。只有牢牢抓住處罰案件質量，才能提升工作水平，樹立執法權威。近年來，為提高海洋行政處罰案件質量，各級海監機構采取了一系列措施，開展了案件評查等工作，對提高案件質量起到了很大作用。目前，大部分處罰案件做到了事實清楚、證據確鑿、程序合法、適用法律正確、處罰得當，但也有少部分案件的處罰質量存在一定的問題。作為海洋行政執法者對此必須引起足夠的重視，并找到應對的對策切實加以解決，才能進一步提高海洋行政處罰案件的質量。

1　當前海洋行政處罰案件質量中存在的主要問題

當前的海洋行政處罰案件質量存在的主要問題包括以下6方面。

1.1事實認定不清

事實認定是行政處罰的一項基礎性工作，處罰以事實為根據，因此認定的違法事實必須確實無誤。在少數海洋行政處罰案件中，存在對事實的認定不清的情況，表現在：① 前后表述情況不一致，但缺乏解釋說明。個別案卷立案和處罰的當事人不一致，立案時為A公司、處罰時為B公司，經查兩個公司是權利繼受關系，但沒有給予解釋說明。② 事實要素的認定不夠清晰明確，影響處罰。有的案卷中缺少確鑿的違法行為起始時間，例如由于沒有提取到開工令等直接證據，用海項目開工時間比較模糊，從而影響違法用海期間的認定，繼而影響罰款的計算。還有一些傾廢案中缺乏對傾倒方量的認定，將直接影響處罰裁量的合理性基礎。

1.2法律文書制作不夠規范

法律文書是實施行政處罰的書面載體，同時也是行政處罰案卷的主體部分，其制作水平的高低，直接關乎案件質量。目前按照法定格式制作的法律文書，主要表現為：① 文書內容記載不夠清晰精煉。經過評查發現，容易出現失誤的文書，主要包括 《現場筆錄》 《詢問筆錄》 《調查終結報告》 《行政處罰決定書》等。究其原因，主要是因為這些文書中包括了違法事實的認定、法律的適用、處罰意見的提出等內容，而這些內容都是由承辦人員填寫或制作，其準確與嚴謹程度跟承辦人員的業務水平密不可分。從評查的結果來看，有些 《現場筆錄》與 《詢問筆錄》記錄冗長但缺乏重點，或者記錄內容與檢查事項不相關，《調查終結報告》《行政處罰決定書》中對違法事實的記載不夠詳盡和清晰。② 文書填寫出現遺漏。主要是由于執法人員的粗心所致，常見的遺漏包括：執法人員執法證號、各類簽名、起止時間、頁碼。③ 文書格式不夠規范。有的文書標題中缺乏處罰機關名稱；有的文書標題中機關名稱、文書編號中的機關簡稱、用章不統一；有的文書編號沒有按照要求填寫。④ 文書用語不規范。例如關于案由的敘述就存在不統一的情況，同樣的無證用海案，有的表述為無證用海，有的表述為未取得海域使用權非法占用海域，有的表述為未經批準非法占用海域。還有的案件語言組織不嚴密，例如在記錄違法項目地點時，簡單描述為 “某村附近海域”，那么到底該項目是位于該村轄區內，還僅僅是鄰近該村海域。⑤ 會審筆錄存在的問題。有的單位會審筆錄記錄不完整，或者太過簡略，沒有體現 “筆錄”的價值，從中無從發現案情的演進；有的單位不是圍繞 “事實、證據、程序、法律適用、處罰意見”來展開討論，偏離會審主題；有的單位會審過程與結論不相符，缺失中間環節；有的單位則缺少會審結論。

1.3辦案程序顛倒與缺失

《行政處罰法》說到底就是一部行政處罰的程序法。程序就是為行政處罰搭建的框架，只有在這個法律搭建的框架內依法行事，才能得到法律的認可。脫離程序而單講事實證據則毫無意義，行政處罰終究只會是無源之水、無本之木。

主要表現為：① 辦案程序顛倒。個別案件從文書上載明的時間來看，承辦機構先發出《處罰意見告知書》，再制作 《處罰意見審批表》，這就是一類顛倒辦案環節的嚴重程序問題，此類案件一旦被提起訴訟肯定面臨敗訴的風險。② 辦案環節缺失。少數案件缺乏必要的法律文書如 《檢查通知書》，有的在留置送達中僅有送達人簽名，缺少見證人意見，又無現場錄像資料，影響了留置送達的效力。③ 隨意增加辦案環節。在法定程序以外，再增加一些不必要的程序。如對于非重大海洋違法案件，法律規定只需要進行處罰意見的告知，而只有對重大海洋違法案件，為了充分保證當事人的合法權益，法律才賦予當事人享有聽證的權利。但在有些非重大海洋違法案件中，既發 《處罰意見告知書》，又發 《處罰聽證告知書》，隨意增加辦案環節，須知此二者只能取其一。

1.4收錄的證據缺陷

以證據為核心的調查取證工作是行政處罰的基礎和前提。不管是各類書證、物證、還是視聽資料，證據始終是執法人員在辦案過程中花費心血最多的一個環節。按照證據規則，證據講求 “三性”，即一個具有證明力的證據，必須具備3方面特性，也就是關聯性、合法性、真實性。雖然在具體個案中，由單個證據構成的證據鏈基本上是充分確鑿有效的，但就單個證據而言仍然存在一定缺陷。

主要表現為：① 沒有關聯性的材料也被作為證據納入案卷。所謂關聯性，是指證據與證明事項間有必然的邏輯聯系，能夠起到證明作用。目前在證據的選擇收錄，一些承辦單位傾向于 “大而全”，將收集到的大量證據材料不作甄選地悉數收入案卷中，但其中不少材料與案件事實的認定并無多大關聯，比如在有的傾廢案中，將傾廢作業船舶的各類證書復印件統統作為證據放入案卷中。還有的證據材料由于自身效力的喪失，導致原有的證據與待證事實之間的關聯性也隨之喪失，例如有的辦案機構提取的法人營業執照，超過有效期年限，從性質上講，該法人營業執照應屬無效，與待證事實即當事人的責任能力不再具有關聯性，不應被認作本案證據。② 證據的形式有效性有所欠缺，從而影響其合法性、真實性。一些書證由于缺乏被提取人的簽名或蓋章，或者在涂改處沒有進行確認，因而對證據的真實性造成影響，形式上也不合乎法律規定。③ 影像證據入卷中存在的問題。有的案卷中雖然將影像資料入卷，但是這些影像資料缺乏必要的時間地點和證明事項等要素的說明。

1.5法律適用的不當

法律適用的正確與否直接關系行政處罰的合法性，同時也是執法人員基本法律素養的體現。目前執法實踐中的法律適用的問題主要有以下兩種：① 法律適用失誤。在是否適用某部特定法律法規問題上出現失誤，例如，《海洋工程條例》明確規定有部分罰則應當由有管轄權的海洋行政機關來實施處罰，如果違反該規定，則屬于無權管轄，其做出的行政處罰也屬無效，對于做出這個行政處罰的機關而言，適用 《海洋工程條例》當然就是錯誤的。在具體適用哪部法律法規問題上較易出現的失誤主要是一般法與特別法的選擇適用、新法與舊法的選擇適用，例如針對 《海洋工程條例》與 《海洋環境保護法》中都有規定罰則的違法行為，有的單位選擇了 《海洋環境保護法》，實際上是不妥的。根據 “特別法優于一般法、新法優于舊法”的原則，應當適用 《海洋工程條例》。在具體的法條適用上出現失誤，例如，擅自改變經批準的海域用途的違法行為，卻按照 《海域使用管理法》第四十二條無證用海來進行處罰。② 法律適用不當。如引用的法律條款的 “條、款、項、目”使用不規范，或者干脆缺乏具體 “條、款、項、目”，法條不夠精確，這類情況在調查類文書中更甚于在處罰類文書中的問題嚴重。

1.6自由裁量標準不一

處罰裁量是法律賦予行政機關的一種權力，處罰裁量不僅要依法實施，而且在實施過程中應當體現公平合理的原則。

在實際海洋行政處罰案件中，存在的問題：① 處罰裁量過程不清。個別案卷缺少當事人的陳述申辯材料，調查終結報告中也沒有當事人的意見體現。缺少了當事人一方意見 （不管是承認違法事實還是提出申辯意見甚至提出異議）的情況下做出的行政處罰，處罰裁量的依據不足；個別案卷對于行政處罰裁量的說理不夠，如何做出的行政處罰意見，理由有哪些，通過怎樣的標準得出的處罰意見，在案卷中都找不到相應的解釋說明，這在 《調查終結報告》中表現得尤為突出。② 處罰裁量標準不一。例如對于同樣的無證傾廢行為，在沒有其他法定從輕從重情節的情況下，兩家承辦單位分別做出行政處罰，傾倒方量小的受到的處罰反而更重，這就有悖公平合理原則。當然這個問題更多的是由客觀原因造成的，也就是目前還沒有統一的海洋行政處罰裁量標準，致使各單位的處罰裁量差異較大，影響了行政處罰的嚴肅性。

以上列舉了海洋行政處罰案件質量方面存在的種種問題，究其原因，有主客觀兩個方面：客觀方面來看，我國海洋管理由過去的依靠行政管理向依法管理轉變過程中，執法者的執法水平需要不斷提高，在目前的行政執法隊伍中，有相當一部分人員缺乏法律專業知識，造成執法人員良莠不齊；主觀方面來看，少數執法者對案件質量重要性的認識不夠，極少數執法者工作態度不認真以及責任心不強是重要原因。

2　提高海洋行政處罰案件質量的對策

2.1提高認識，強化三種意識

一要強化質量意識。提高對海洋行政處罰案件質量重要性的認識，質量就是生命。海洋行政處罰案件一旦出現質量問題，就有可能在行政復議或行政訴訟中敗訴，其負面影響可想而知。因此，衡量一個海洋執法者的工作能力和水平，不是跑了多少路、流了多少汗，而是查辦案件的質量和水平。提升質量意識，就是要保證我們每個案件檢查、記錄、辦案過程、適用法律、存檔數據的真實性、準確性和可靠性，經得起檢驗，經得起推敲。二要強化責任意識［1］。責任心是做好一切事情的保證。有責任心的人會一絲不茍、認真細致對待每一項工作，會自覺注意查辦案件的每一個細節，不至于發生案件材料中程序顛倒、丟三落四的初級錯誤。即使發生了質量問題，也會從中挖掘潛在的質量漏洞，找出更多的隱患，分析原因，總結更多的經驗。三要強化程序意識。在立案、調查、取證、會審、結案等案件查處的各個環節，嚴格按程序辦事，從事實上、證據上、處理的程序和結果上、適用的法律法規上嚴格把關，確保海洋行政執法案件質量。

2.2加強學習，掌握兩個內容

要有計劃地組織執法人員學習海洋行政執法有關的法律法規，學習海洋行政執法法律文書制作的基本要求，熟悉有關的法律條文和行政執法中的有關程序，提高海洋行政執法者的業務能力。

每位海洋行政執法者通過培訓和自學，要達到熟練掌握兩個內容。① 海洋行政執法有關的法律法規，包括 “三法律、三條例、兩規定、一辦法”。 “三法律”即 《中華人民共和國海洋環境保護法》 《中華人民共和國海域使用管理法》和 《中華人民共和國海島保護法》； “三條例”即 《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《海洋傾廢管理條例》和 《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》； “兩規定”即《鋪設海底電纜管道管理規定》和 《涉外海洋科學研究管理規定》； “一辦法”即 《海洋自然保護區管理辦法》。② 海洋行政執法法律文書制作的基本要求，應以 《海洋行政執法法律文書基本格式應用指南》為標準，對照標準，從立案、調查取證、處罰決定、處罰執行、結案等環節的每一份材料要求，牢記于心，熟練運用。

要將抓培訓與抓自學結合起來，將專題研討與實踐鍛煉結合起來，采取集中培訓與鼓勵自學、交流體會等形式，形成學習法律知識、研究案例文書的良好風氣。

2.3科學管理，采取三項措施

任何質量問題都來自于管理的不到位，任何提高質量的措施都需要嚴格管理。管理出質量。科學管理是一個封閉系統，一個簡單的科學管理系統至少需要3項措施，即計劃 （目標）、檢查、獎懲。

要提高海洋行政處罰案件質量，必須采取3項有效措施。① 確立目標。目標就是標桿，目標就是方向，目標就是工作標準，是衡量每個單位、每個人工作成效的尺子。沒有一個定位高、目標遠、成績實的工作目標定位，就沒有敢拼、敢闖、敢干和爭創一流的工作作風［2］。目標定位，體現在執法工作中，就是要將海洋處罰案件合格率、出錯率納入到每個海洋執法工作者的考核內容之中。② 嚴格檢查。海區分局有關部門定期組織案件評查，所有海洋行政處罰案件統一納入評查范圍內［3］。從事實是否清楚，證據是否真實、合法、有效，程序是否合法，適用法律是否正確，文書填寫是否規范，材料歸檔備案是否符合要求等方面進行全面評查，評查結果及時通報。③ 明確獎懲。案件評查制度應成為海洋行政執法單位以及個人年度考核工作的重要組成部分。每年案件評查的結果與個人的獎懲掛鉤，與個人的任職、晉升掛鉤。對責任心不強、不注重業務知識學習、辦案錯誤達到一定次數、不能適應辦案要求的個人，要調離行政執法崗位。案件評查的結果還要與單位的評比結合起來，每年對海洋行政執法單位案件質量的評查結果進行統計公布，排位倒數的單位不能評先評優。

參考文獻

［1］ 孫書賢．履行神圣職責 加強各項建設 推進海監事業又好又快大發展［J］．海洋開發與管理，2011，28（2）：22－30．

［2］ 張宏聲．張宏聲副局長在2010年全國海監工作會議上的講話［J］．海洋開發與管理，2010，27（4）：8－9．

［3］ 房建孟．滿懷信心 奮勇前行 全面開創北海區海洋事業發展新局面［J］．海洋開發與管理，2011，28（4）：38－40．