國外海洋公共政策之比較＊

鄧俊英，鄧 浩，鄧 悅

(1.北京石油化工學院 北京 102617;2.國家開放大學 北京 100083;3.香港大學香港 )

隨著世界經濟全球化、區域經濟一體化的深入發展，海洋已被許多沿海國家列為“可持續發展戰略”的重要組成部分。海洋政策包括海洋法律、管理制度、政策規定在內的政策體系，由于《聯合國海洋法公約》將世界海洋的1/3劃歸沿海國家所有，2/3為人類共同遺產;海洋自身流變性決定海洋具有公共性，因此海洋政策涉及人類共同利益。為了處理海洋公共事務，解決海洋活動中出現的公共問題，實現人類可持續發展的共同目標，海洋公共政策的理論研究和實踐越來越受到沿海國家的重視。一些沿海國家在政策制定、政策實施方面表現出的不同之處，不僅有利于加深對這些國家的了解和經驗借鑒，也有利于處理雙邊和多邊國際關系，共同構建和諧海洋、生態健康海洋。

1 加拿大的海洋公共政策

1.1 重視海洋立法工作

加拿大歷來重視海洋開發及保護，立法工作歷史悠久。1868年頒布了《漁業法》，1869年又通過了《沿海漁業保護法》，奠定了加拿大漁業管理的法律基礎。20世紀中后期，先后制定了《加拿大油氣法》《油氣生產和保護法》《石油資源法》《防止油類污染法》《海洋傾廢法》《航運法》《沿海貿易法》。1996年頒布實施了《海洋法》，成為世界上第一個進行綜合性海洋立法的國家。這些法律將《聯合國海洋法公約》賦予沿海國家的權利以國內法的形式加以具體化，并使國家海洋發展戰略和政策有了法律依據和保證。2003年經過長期和審慎的論證，加拿大批準了《聯合國海洋法公約》，并成為第144個成員國。其漁業與海洋部長認為，批準公約“將加強自然資源可持續發展的國際合作”。加拿大海洋立法的宗旨在于，海洋為國家經濟多元化及財富增長提供了機會，海洋對國家在全球海洋事務中的領導地位具有重要意義。因此，要加強加拿大對專屬經濟區的主權權利、管轄權和責任。保護海洋環境和資源是加拿大實現可持續發展的條件，為此，確立了基于生態方法的海洋綜合管理，并努力推廣風險預防原則的適用。

1.2 明確管理主體和管理職責及權限

《加拿大海洋法》規定了國家層面海洋事務協調與管理主體為漁業與海洋部。漁業與海洋部設有專門起草法案、條例和解釋法律的職能部門，部長不僅有執行管理海洋漁業的權力，其批準的條例、法案也同樣具有法律效力。為了加強海洋事務管理部門之間的協調配合，加拿大成立了專門的“海洋事務機構委員會”，委員會主席由漁業與海洋部副部長擔任，委員會包括了與加拿大海洋規劃相關的所有部門。該機構的主要職責是協調與海洋有關的政策和規劃，保證近海主權權利和漁業經濟活動，勘探與開發近海資源，發展海洋產業，進行海洋生物資源和海洋環境保護，觀測氣候與氣象等。隸屬于漁業與海洋部的海岸警衛隊是海上執法的主要力量，除履行海洋漁業執法任務外，還為政府部門和社會公益組織提供輔助性服務。海岸警衛隊有4個職能部門保證其管理職責實現，有大量專業人員和救助設備，甚至有人員培訓的學院。海上執法除海岸警衛隊外，還有交通部負責涉?；顒拥暮＿\安全、船舶和船員管理。環境部負責海洋環境管理，制定環境政策和發展規劃，防止海洋和陸源污染，保護海洋環境和資源的可持續利用。公共安全部下屬的兩個職能部門負責海洋及海岸帶安全和海上救助等。由于法律政策較完善，權利義務規定明確，涉海部門的活動首先要考慮國家和社會公共利益，因此各部門能互相配合、協調一致地工作。

1.3 重視海洋發展戰略并保證其實施

2002年7月，政府出臺了《加拿大海洋戰略》，提出了海洋管理要“堅持一個方法，即在海洋綜合管理中堅持生態方法;重視兩種知識，即現代科學知識和傳統生態知識;三項原則，即綜合管理原則、可持續發展原則、風險預防原則。實現3個目標，即了解和保護海洋環境，促進經濟可持續發展和確保加拿大在海洋事務中的國際地位;加強3種協調，即政府各部門之間的協調，政府與產業界的協調，以及政府、產業界和廣大公眾之間的協調”［1］?！都幽么蠛Ｑ髴鹇浴反_定了加拿大河口、海岸帶、海洋生態系統未來管理的前景、目標及管理原則。

為了實現《加拿大海洋戰略》，2005年2月，政府開始實施《海洋行動計劃》，采取了一系列具體措施。如，加強對海洋的研究和海洋環境保護，確保海洋生物多樣性，制訂綜合管理計劃，保證海事和海運安全，振興海洋產業，加強公眾的海洋教育，增進國際間海洋事務合作。2005年6月，漁業與海洋部聯合幾個部門發布了《聯邦海洋保護區戰略》，提出進行自然和社會科學研究，特定海洋保護區管理，為公眾提供海洋事務的咨詢和服務。對于海洋違法事件，規定了詳細的處罰程序及措施，使海洋執法具有可操作性和權威性，從而有效地減少損害海洋生態環境的案件發生。

2 韓國的海洋公共政策

2.1 重視海洋科學、技術和教育

自20世紀60年代開始，韓國漁業發展協會和運輸部水文事務辦公室日常工作就包含海洋學研究。1966年，成立海洋學會，并發行出版物《韓國海洋學雜志》。1968年，漢城國立大學開設了海洋學教育，并為大學生和畢業生提供海洋學教學大綱。1973年成立海洋研究發展協會，該協會曾到南極進行科學考察，對海洋物理、生物、化學、地理進行了調查，對深海礦產資源開發、熱帶海洋及全球氣候、世界海洋循環試驗等國際項目進行了研究。1996年8月，韓國政府宣布成立了近萬人的“海洋與漁業部”，該部制訂的21世紀海洋戰略計劃重點是:①制訂“海洋世紀”計劃，擴大全球海事經濟領域，增強海洋管理能力。② 將具有世界水平的技術用于海洋科學和產業，為明智利用海洋作出貢獻。③改造兩個港口，提高海事后勤基地效率，降低成本。④ 漁業由狩獵型向養殖型轉變。加強漁業外交，開辟多樣化遠洋漁場。⑤采取規范化措施，保護海洋環境安全。⑥對公民進行長期新海洋觀教育。2008年2月，韓國國土海洋部頒布了修訂的《海洋科學調查法》，提出“在互利基礎上加強海洋科學調查的國際交流”。

2.2 強調海洋環境保護

海洋環境保護主要源于3方面原因:①海洋運輸數量增加和頻繁，原油泄漏增多?！?981—1991年，海上石油泄漏達2470起。直接經濟損失25485百萬韓元”［2］。② 近海工業化及城市化造成城市及工業廢水嚴重污染海洋。③沿海大規模開發，灘涂濕地減少，影響海洋生態和海上養殖業。為此，海水養殖者與新興工業使用者矛盾突出。1977年，韓國政府制定了《環境保護法》和《防止海洋污染法》，并于1991年和1992年分別進行了修改，同時增建了“海洋污染控制委員會”處理海洋污染問題。2011年7月，環境部頒布了修訂的《關于獨島及島嶼生態保護特別法》，它提出，“每十年制定特定島嶼保護基本計劃”，并確定了13條任何人不得批準和進行的不利于島嶼生態環境保護的行為。在特別法實施細則中，規定了島嶼保護名譽監視員的資格和活動范圍。

2.3 海洋政策管理與時俱進

20世紀末以來，世界沿海國家的用海方式由單一性向多樣性發展，海洋活動也由近海向深海空間延伸，海洋管理超越了領海和專屬經濟區，涉及公海和深海領域，這就使沿海國家發生主權沖突并面臨法律上錯綜復雜的問題。針對上述情況，韓國政府通過了綜合海洋政策工作組制定的一個面向21世紀的國家性海洋政策。為保證政策的有效執行確立了8個議程:“①加強海洋技術、海洋地理勘測、建設海洋公共設施。②通過自我調節的開放政策和有效的港口系統，提高航運業的競爭力。③ 在近海維持最大限度參量的漁業儲備，加強雙邊和多邊合作保證遠海捕魚區安全。④ 制訂開發石油和天然氣的新計劃，獲得部分地區首先開發投資的權利。⑤管理多用途的沿海區域。⑥通過減輕海洋污染制訂可行性計劃維持海洋環境清潔。⑦通過新的海洋法制度發展海洋外交。⑧重組執行海洋政策的政府機構”［2］。自20世紀50—90年代，韓國制定了涉海法律66種，成立了協調海洋事務矛盾、提高海洋政策執行效率的17個委員會。由總理主持的“海洋發展委員會”面臨著解決傳統海洋政策與新的海洋管理之間的矛盾以及海洋管理機構重組等政策問題。

2.4 實施綜合性的海洋安全戰略

隨著國家經濟實力的強大，韓國開始實施“由近海防御向遠洋作戰”的海洋安全戰略。1997年，韓國海軍參謀長提出建立“大洋海軍”的戰略目標，并以建造“戰略機動艦隊”為宗旨，對造艦計劃進行了升級修訂。力圖通過海軍武器裝備的更新，打造一支精干、高效、能夠適應未來作戰的軍事力量，提高軍隊在國際范圍內參與軍事行動和民事活動的能力。韓國國防白皮書對海軍的職能進行了新的概括:除保護國家主權和海上交通線，還擔負著“支持政府外交政策、增加民族聲望的任務”［3］。2009年，美韓確定了在朝鮮半島、亞太地區、全球范圍3個層面全面合作的戰略同盟。20世紀80年代后，韓國不再購買發達國家武器裝備整件，而是購買零部件、生產許可證、先進技術，在國內生產或組裝，提高自主生產和研發能力。韓國海軍軍備不僅發展速度快，而且追求技術上“全面先進、全面強大、全面領先”［3］。這種“自主國防”建設政策大大增強了海軍實力，其軍事上的威懾力顯著增強。韓國通過建立全方位、多極化的外交關系;參加地區雙邊、多邊海洋事務合作;加大同世界沿海國家在海洋技術、信息共享等方面合作交流，構建海洋安全環境。加強對海洋交通、海洋資源、有爭議島嶼的保護。建設多功能軍事力量，調整軍隊管理體制和軍事裝備，為實現海洋安全戰略提供保障。

3 日本的海洋公共政策

3.1 通過發展海洋高科技計劃實現海洋空間擴展和資源開發

1978年日本提出海洋開發設想和科學研究調查報告。1997年開始實施《海洋開發推進計劃》《海洋科技發展計劃》。日本海洋科技計劃的重要組成部分為“深海研究計劃”，這是日本政府長期支持的戰略計劃。它包括日本科技廳對西太平洋深海研究的5年計劃、深海鉆探計劃、大洋鉆探計劃、國際綜合大洋鉆探計劃等。在2002年時，日本海洋科學技術中心研究出10種自主式潛水器，最深潛達7000m，多種遙控潛水器最大作業深度超過10000m，是當時世界上最先進的。

天然氣水合物研究是日本解決國家未來能源需求的重要計劃。1994年，日本投資6億多美元，對日本周邊海域，特別是在南海海槽和鄂霍茨克海進行了大規模海底調查，發現天然氣水合物資源儲量可滿足日本100年的能源消耗。

1994年日本提出“海洋走廊計劃”。試圖在21世紀前20年，投資1700億美元，在大阪灣建設一條長120km的橢圓形海底走廊交通線，使位于海中的關西國際機場和海洋生態城、全球環境研究基地等9個點連接起來，形成具有科技、文化、經貿、通信等不同功能的海上城市，解決大阪灣地區因陸地人口增長造成的住房、交通、商業布局等空間緊張和環境問題。

3.2 從法律和輿論上為爭取海洋利益和國際地位創造條件

2005年11月18日，日本海洋研究財團向內閣官房長官遞交了《海洋與日本:21世紀海洋政策建議》，其共分為4部分，其中提出了擴大海洋國土管理的具體措施:引領國際海洋秩序與國際協調;實施海洋綜合管理等內容。

2007年，日本《海洋基本法》和《專屬經濟區海洋構筑物安全水域設定法》同期出臺，后者將海洋建筑設施500m以內的范圍設為“安全海域”，未經許可的船只禁止進入。日本在其主張海域開采、勘探時，如遇利害關系國阻攔，海上保安廳可據此法將之排除。

日本還在《專屬經濟區及大陸架法》第一條和第二條規定，與鄰國所主張的專屬經濟區、大陸架的重合部分，以“中間線”劃界，并試圖通過國內法優先、行政司法分立原則使其具有廣泛的法律效力，從而實際掌控東海管轄海域，阻止別國在該地區獲得海洋利益。

3.3 強化海上軍事力量以確保海洋利益實現

日本海上保安廳成立于1948年5月。在外界強大壓力下，最初“海上保安廳法”對其人數、船舶數量、船舶時速、活動范圍等都做出了嚴格限制。然而，隨著日本國力的增強，向外擴展海洋疆域的意圖明顯，發展海上軍事力量成為向海洋縱深發展的保障。 “海上保安廳法”經過若干次修改，到1999年已經將各種限制條件全部刪除。2001年，日本以反恐維和及海洋開發名義修改“海上保安廳法”，擴大了海上保安廳職能，并允許海上保安官在“合理判斷”基礎上對外國船只主動使用武力，這明顯違背第二次世界大戰后日本憲法第九條規定。

近年來，海上保安廳與海上自衛隊頻頻進行聯合訓練演習，前者已經事實上成為后者的一部分，這顯然與《海上保安廳法》第二十五條，“本法中的任何規定不允許解釋為海上保安廳或其職員作為軍隊接受組織、訓練或履行軍隊職能”［4］背道而馳。不僅如此，2007年，防衛廳升級為防衛省，海上保安廳的經費預算、船舶噸位和船舶數量都在不斷增加，現在擁有船舶已經超過452艘，年度預算146億元。2006年，日本參議院議員山本一太接受美國學者采訪時說，“海上保安廳預算增加有利于日本國家利益……。我們本應增加自衛隊預算，但是這太難了。所以我們不得不轉而支持海上保安廳的發展，這樣可以比較容易地增加日本的海上安全投入”［4］?？梢?，日本在海上警察的合法外衣下，實際做著強大海軍力量，試圖領導世界海洋秩序，擴大海洋國家利益之事。

4 俄羅斯海洋公共政策

4.1 建設“海陸空三位一體”軍隊是國家安全重要保障

15世紀末，俄羅斯還是一個遠離海洋的內陸國家，17—18世紀，經過彼得大帝和葉卡捷琳娜二世向南擴張，不僅占領了黑海及周邊若干島嶼和城市，還控制了部分海上交通要道。兩次世界大戰使俄羅斯進一步意識到海上力量對國家利益和安全的重要性，形成了其新的海軍軍事戰略，即“瀕海縱深防御及遠洋進攻相結合”的“全方位機動防御”戰略，俄羅斯發展了亞洲和歐洲兩個戰略方向，既相互獨立又相互配合的海陸空三位一體的戰略核力量。1999年，俄國防部出臺《俄羅斯聯邦海軍戰略》，把維護海上交通運輸安全作為海軍重要戰略任務。

普京在2000年俄羅斯海軍節上說:“俄羅斯海軍在歷史上和將來都是國家力量的象征，必須確保海軍的戰斗力，必須用先進的武器來裝備海軍，海軍的強大有利于鞏固國家安全、捍衛俄在21世紀的國家利益”［5］。為此，俄海軍制定了《2010年前俄海軍政策要點》《2020年前俄海洋理念》《俄聯邦海軍未來十年發展規劃》《艦艇建造計劃綱要》等，對海軍發展總體戰略、人員編制、武器裝備建造及保障措施等做了政策規定。

俄羅斯前總統梅德韋杰夫在2009年5月，正式批準了《2020年前俄羅斯聯邦國家安全戰略》，他在其中指出，“……在爭奪資源的條件下，不排除動用軍事力量解決出現的問題，……。因此俄羅斯要隨時做好由能源戰爭引發的核戰爭的準備”［6］。翌年2月，梅德韋杰夫又正式批準《俄羅斯聯邦軍事學說》，對俄羅斯軍隊的基本任務做出了明確規定，即保衛國家主權和領土完整，免遭外來侵犯。打擊海盜行為，保證俄羅斯在世界海洋經濟活動的航運安全。俄羅斯政府還組織國防部和60多家科研機構，制定了《俄羅斯在“世界洋”的軍事戰略利益》子綱要，對海軍承擔的保護國家海上政治安全、經濟安全、軍事安全和科學考察等任務做了較為全面的規定。隨后加大了對海軍的資金投入，用以購買現代化武器裝備，提出到2020年，現代化的武器裝備將占俄軍裝備的70%。普京在2012年總統競選綱領中說，俄羅斯軍隊在未來10年將成為全新的軍隊，將具有400多枚陸基和海基洲際彈道導彈，20艘左右的多功能潛艇，8艘戰略導彈核潛艇……。可見，俄羅斯以海軍為核心，發展陸?？杖灰惑w具有綜合作戰能力的現代化軍隊，海軍成為海洋戰略的重要工具。

4.2 設立最高級別綜合性海洋管理機構

普京曾說，“俄羅斯只有成為海洋強國，才能成為世界大國”［7］。

對海洋的重視從其管理機構設置可見一斑。2004年6月，俄羅斯成立了政府海洋委員會，委員會主席由總理或副總理擔任，副主席則分別由國防部部長、運輸部部長、海軍總司令、工業和能源部部長等擔任。委員會由35人構成，體現了海洋科技、教育、經濟、環境、貿易、海軍、外交等多部門綜合參與的要求。如:委員有“工業局局長、水文氣象和環境監測局局長、農業部部長、經濟發展和貿易部部長、軍事技術合作局局長、漁業局局長、國家杜馬能源、運輸、通信委員會副主席、海軍總司令、俄羅斯科學院副院長、外交部部長、地下資源利用局局長、監察局局長……俄羅斯船主協會主席……”等。委員組成幾乎涉及政府所有部門和公共組織、企業甚至社會團體的高級負責人。這使國家海洋管理部門間綜合協調功能增強，提高了管理的權威性，信息傳遞效率高，人、財、物、技術、信息等資源配置更加合理，同時也有利于制定和執行統一的國家海洋戰略，保證海洋強國地位，實現俄羅斯國家利益。

4.3 重視海洋資源開發利用及法律保障

《2020年前俄羅斯聯邦海洋學說》提出，“開發世界大洋資源是保持和擴大俄聯邦原料基地、確保俄聯邦經濟和生產獨立性的必要的和必須的條件?！睘榇耍砹_斯制定了《世界海洋和南北極的礦物資源》分綱要，其中對大陸架礦物資源使用及再加工，為深海開采企業補充勞動力、制定濱海地區經濟和其他活動相關的法律基礎等問題做出了制度規定。2008年9月，梅德韋杰夫簽署了《2020年前及更遠的未來俄羅斯聯邦在北極地區的國家政策原則》，明確提出北極是俄羅斯社會經濟發展的戰略資源基地，并要確保實現“俄羅斯在北極能源資源開發和運輸方面的競爭優勢?！蹦壳埃砹_斯在北極地區的收入已經占國民收入的11%，在開發北極資源的世界競爭中，俄羅斯位居前列。

海洋漁業是一種重要的經濟資源。2007年以來，俄羅斯恢復了國家漁業署的設置，重新修改了漁業法規，加大了對漁業資金、技術的投入和宏觀管理力度，對漁業配額進行了新的分配。在政府支持下，組建國家漁業船隊公司，由政府和私人合作經營。國家還將出資建造漁業資源保護船、科學考察船、碼頭等基礎設施，以便私人進行海水養殖和水產品加工業。2011年，俄羅斯漁業委員會制定了俄羅斯聯邦國家綱要:2012—2020年漁業綜合體的發展草案，對促進俄羅斯遠洋漁業發展起到了積極作用。

俄羅斯海上力量的強大無疑對美國是一個制約作用。但是俄在北極的資源開發引起了周邊國家資源爭奪持續升溫。對越南和印度的支持與聯合使亞太地區局勢緊張，并明顯對中國不利。因此，關注俄羅斯海洋政策變化和海洋活動是我國海洋安全不可忽視的。

5 結束語

通過對海洋大國、強國及我國周邊部分海洋國家的海洋政策比較，可以得出結論:實施基于生態系統的海洋綜合管理已成為沿海國家未來發展的普遍趨勢。加強海洋科技和海洋知識教育有利于人們深刻認識海洋，維護海洋可持續發展。建設現代化海洋信息管理系統是海洋經濟發展和海洋綜合管理的必要手段。同時，我們也可以發現，各國海洋政策的優勢與國家經濟發展和國際地位提升的相互關聯性;一國海洋政策變化趨勢對我國海洋政策制定的影響;《聯合國海洋法公約》框架下，世界海洋國家利益協調方式、機制;各國海洋政策在有利于本國利益的同時，如何能保證世界和諧海洋、生態健康海洋建設和人類共同利益，這是世界沿海國家未來合作共贏必須考慮的問題。

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［2］(韓)洪成勇.陳鴻衡，譯.韓國的海洋政策(緒論)［J］.太平洋學報，1996(3)51:2，53－54.

［3］郭銳，王簫軻.韓國海洋安全戰略調整與海軍軍備發展［J］.國際論壇，2011(3):66－68.

［4］俞婷寧.日本海上保安廳:“從新戰斗力”到“新的海洋立國”［J］.法制與社會，2011(12):203.

［5］李兵.俄羅斯海上戰略通道思想與政策探析［J］.東北亞論壇，2006(1):96.

［6］左風榮.俄羅斯海洋戰略初探［J］.外交評論，2012(5):129.

［7］竇博.俄羅斯海洋發展前景展望［J］.中國海洋大學學報:社會科學版，2008(2):25.

［8］劉振東.加拿大海洋管理理論和實踐的啟示與借鑒［J］. 海洋開發與管理，2008，25(3).