以社會管理創新促進職務犯罪預防
——以柳城縣人民檢察院實踐為例

鄧雪剛，許開琦，廖伯寧

曹建明檢察長指出：“要更加充分地發揮職務犯罪預防在推進懲防腐敗體系建設和社會管理創新中的作用，針對執法辦案中發現的社會管理問題及時提出檢察建議，推動完善社會管理體系，促進提高社會管理水平。”①曹建明：《充分發揮檢察職能作用深入推進三項重點工作》，《檢察日報》2010年3月1日。現在，預防職務犯罪工作除了減少和遏制職務犯罪之外，正圍繞著上述定位在促進社會管理中發揮作用。但是，我們在看到職務犯罪預防工作對社會管理創新的促進作用的同時，發現促進社會管理創新的其他方面，如刑事訴訟監督、檢務公開、化解社會矛盾等工作平臺，同樣可以融入職務犯罪預防工作中。在此，本文從檢察機關工作職能中的職務犯罪預防職能出發，對社會管理創新和職務犯罪預防的關系進行辯證分析和研究，探索兩者有機結合、互相促進的發展規律，并結合實際提出推動當地社會主義初級階段建設的工作方法。

一、預防職務犯罪的重要性及存在的問題

（一）預防職務犯罪的重要性

一是可以減少和遏制職務犯罪率上升的趨勢。職務犯罪的發生主要是由社會生產力的水平、物質文明與精神文明水平決定的。特別是在現階段，我國生產力高速發展，社會管理水平與之不相一致，社會公共權力參與經濟運行甚至參與再分配，在監督、制約體系上缺乏科學體系，必然產生職務犯罪。預防職務犯罪實際上就是通過控制此類犯罪的發生，使違法犯罪率下降或是犯罪率增長大趨勢減弱。

二是有利于發揮群眾參與反腐的作用。職務犯罪預防不僅強調黨員干部要律己自律，更要求建立社會化大預防格局，擴大群眾監督平臺。要充分發揮社會化大預防格局的作用則必須在群眾中普及預防知識，提高群眾監督能力，增強群眾參與反腐的責任意識，迫使干部不敢犯。尤其是近年來一批權錢交易的腐敗官員的事件被暴露，都是民眾舉報的結果。

三是有利于培養優秀干部。職務犯罪行為的發生與群眾切身利益有關，人民群眾感觸最深。預防職務犯罪活動具有廣覆蓋性、易理解性的要求，普通大眾甚至是學生都能理解；要求加大預防宣傳力度，讓職務犯罪預防知識深入民心，特別是學生群體，讓他們從小培養自律品德，從小樹立預防職務犯罪的意識，為以后的成長打下堅實的基礎。

（二）目前職務犯罪預防工作存在的問題

一是職務犯罪預防權力結構失衡。雖然我國設置了許多權力監督機構，如人大、政協、紀檢、監察等，但是由于體制沒有理順，致使監督效能不高，一些地方的監督機構形同虛設，職務犯罪預防流于形式，特別是輿論監督的功能發揮不暢。輿論監督是社會中最具活力也是運行成本最低的監督形式，國外許多腐敗丑聞都是由媒體和公眾參與揭露出來的。

二是預防職務犯罪工作觸角延伸不夠深入。職務犯罪預防部門在基層沒有深厚的群眾基礎，導致職務犯罪預防部門難以了解預防對象的內部情況，往往是只見樹木不見森林，只見表面不見內里，預防指導意見難以具有操作性、針對性，往往流于形式。

三是預防對象、預防內容范圍較窄。一直以來，預防職務犯罪工作的開展主要依托于自偵部門，自偵部門通過查辦案件發現問題，從而給預防職務犯罪工作提供預防來源。但這樣的預防工作往往就是亡羊補牢。如何使問題解決在萌芽狀態下，并及時挽救初有端倪的干部才是預防職務犯罪工作要突破的著力點。

四是讓群眾參與預防職務犯罪工作的空間不夠大。隨著人民群眾素質的不斷提高，人民群眾對于自己參與法律監督的要求也必然越來越強烈，要充分發揮人民群眾的監督力量，最直接的方法就是邀請人民群眾參與到職務犯罪預防中去。但是目前在職務犯罪預防工作的開展中，我們經常遮遮掩掩，覺得讓群眾知道、了解得太多，反偵查能力會提高，不利于自偵部門以后的偵查。

二、社會管理創新與職務犯罪預防工作關系

（一）檢察機關以職務犯罪預防工作參與社會管理創新的途徑

一是以開展預防調查為社會管理機制建立提供決策依據。預防調查是檢察機關法律監督權的具體體現形式之一。檢察機關在查辦案件中結合履行法律監督職能和執法辦案實踐，積極查找，把握職務犯罪的變化趨勢和發案規律，發現社會管理工作的機制、制度中的漏洞和管理疏漏點，針對性地向有關管理部門、單位提出改進建議和預防對策，督促其改正，促使社會管理工作人員到崗、工作到位、責任到人，促進社會管理機制和制度不斷健全、社會管理職能不斷加強。

二是以開展警示宣傳教育為社會管理搭建多元化格局。檢察機關通過召開典型案件分析會、舉辦懲治和預防職務犯罪警示展、在地方電視臺設立預防動態欄目、構建警示宣傳教育基地等有效形式，積極開展預防職務犯罪法制宣傳教育，大力擴大職務犯罪預防的普及程度，加強公民廉潔自律意識，自覺樹立預防理念，擴大預防宣傳的輻射面和影響力，發揮預防文化輿論導向作用和宣傳教育在社會管理工作中的作用。

三是以構建預防聯席機制擴大社會管理服務面。檢察機關組織設立一個“預防職務犯罪聯席機制”，向下延伸檢察工作觸角，由檢察機關牽頭，聯合當地的行政機關、企事業單位、各村（社區）通過定期召開聯席會議的方式開展工作。同時把與檢察機關開展職務犯罪預防工作情況列入全縣的黨政干部培訓計劃和各單位的績效考評指標中，以黨政齊抓共管、各方參與，充分調動社會各界的力量，不斷創新預防工作機制，從而形成職務犯罪預防群防群治的有效方式和上下左右全方位聯動的社會化預防大網絡。

（二）國外社會管理與職務犯罪預防工作相結合的經驗

一是在法律層面對社會管理進行監督。發達國家一般具有完備的法律體系，用以規范政府、社會組織和公民的行為舉止，并配以有效的法律監督機制保障法律法規的實施。

二是在社會管理中以大眾監督力量促進職務犯罪預防開展。政府把工作重點放在改善生活環境上，負責這些惠民工程的官員往往有經手大量資金的機會，這些資金有可能會被貪污、截留。構建自上而下的民眾公共服務需求表達和決策機制有利于擴大職務犯罪案件線索來源和加大職務犯罪預防工作的開展力度。

三是讓非盈利性組織參與社會管理。非營利組織一般是指介于政府組織、營利組織之間的一切社會組織，它是靠志愿精神原動力驅動的，與作為第一部門的政府靠國家公權力強制和作為第二部門的市場企業靠經濟利益的驅動有著實質性的區別。非營利組織提供的服務在某種程度上比國家提供的服務更廉價，更具創新性、回應性。

三、如何以社會管理創新推進職務犯罪預防工作

（一）注重以偵查行為帶動職務犯罪預防工作

偵查部門在查辦案件過程中能及時準確把握犯罪的特點和規律，掌握發案原因、環節和作案手段等第一手材料和信息，特別是自偵部門在查辦案件時容易對職務犯罪人思想演變、墮落過程有深入了解和對職務犯罪特點、規律有準確把握，為預防工作的開展提供導向。預防部門可以有針對性地提出發案單位在思想教育、管理制度、財務制度、監管體系、行政執法規范等方面存在的缺陷。如我院自偵部門在查處農業機械化管理局七人受賄案中發現，由于上級文件中關于農機補貼發放程序復雜，基層工作量較大，他們為簡化程序而減少必要的監督和公示等環節，因此產生了漏洞，給受賄和行賄雙方提供權力尋租的空間。而且該單位會計、出納為規避風險，未將單位受賄的金錢以單位名義或個人名義存入銀行，而是直接以現金形式使用，并不設立賬戶，以致受賄行為難以被發現。對此，職務犯罪預防部門認識到將農機補貼發放程序恢復完整，執行合理的監督機制才是治本之策。針對崗位和職責不明的問題，職務犯罪預防部門要求該單位設立專人、專崗、專職，同時為避免長期在一個工作崗位上工作容易產生專權思想，我院與縣委組織部溝通，建議對該單位適時實行輪崗制度，調動工作人員的相互監督制約的積極性。同時，針對財務人員在案件中所處的特殊地位，我院充分認識到把財務人員納入領導干部個人財產公示的必要性。

（二）注重充分發揮檢察建議促進職務犯罪預防的作用

檢察建議是檢察機關在辦理案件過程中向發案單位指出存在問題并要求限期整改的建議性文書，檢察機關在辦案過程中積極開展檢察建議，對于預防減少犯罪、及時查漏補缺、完善各項防范措施、構筑全社會的預防犯罪體系有著獨特作用。在檢察建議發出后，偵查部門和預防部門共同對落實情況進行跟蹤回訪，建立查辦案件和預防工作的聯動機制，預防部門和辦案部門密切配合，充分利用檢察資源發揮職能優勢，堅持以打促防，通過查辦案件形成預防和治理職務犯罪的長效機制，確保各項整改建議落到實處。我院偵查監督科在審查廣西鳳糖生化股份有限公司柳城糖廠專管員李桂生利用職務之便、挪用單位資金一案時，發現該糖廠規定在賒銷肥料時，蔗管員將肥料運給蔗農后，應由收到肥料的蔗農在賒銷協議及附表上簽字確認。有些蔗管員把賒銷協議及附表全部交給專管員后，自己一份不留，從而使專管員在虛報及偽造賒銷協議及附表，向企業虛報肥料賒銷量時，蔗管員無人察覺，容易引發企業與蔗農的糾紛。同時，還發現糖廠的有關監管制度并不具有操作性，責任不明確，獎懲制度不清楚，呈現無人監督、隨意性大等特點。職務犯罪預防部門從偵監科了解到此案的具體情況后，立即給縣經貿局發出一份專門指導性的檢察建議，建議其指導企業加強對各崗位的監管措施，尤其是對現金交易等環節及崗位應制定嚴格的管理制度，做到有章可循，令行禁止。此檢察建議得到縣經貿局的采納，隨后，我院偵監科與職務犯罪預防部門共同去檢查各糖廠的整改情況。

（三）注重以法律監督帶動職務犯罪預防工作

目前檢察機關的法律監督最主要的實現方式和內容是實行訴訟監督，也就是檢察機關履行法律監督職能的方式和途徑，通常是通過刑事訴訟、民事審判和行政訴訟的監督來實施的。而且這種訴訟監督是動態性、活動性或者過程性、同步性的監督，對“訴訟活動”或者“審判活動”的監督，無不應是對全過程中各種具體實施著的訴訟活動的監督。法律監督的這種特性要求發現違法就要糾正，發現苗頭性問題更應當及時解決。所以，在法律監督中開展職務犯罪預防對預防違法犯罪、預防司法腐敗的發生有著特殊作用，如柳城縣古砦仫佬鄉龍袍村牛江屯、柳城縣馬山鄉企業辦公室共同與韋光武產生土地承包糾紛案。古砦鄉龍袍村民委牛江屯不服柳州市中級人民法院的民事判決，向柳州市人民檢察院提出申訴，我院在審查后因原告柳城縣古砦仫佬鄉龍袍村牛江屯沒有收集到《土地承包合同》原件決定對該案作不立案處理。因為原件由牛江屯上屆屯長保管，屯長與承包者是親戚關系，屯長被免，原件拒不交出；龍袍村民委保存的因村民委翻修辦公室遺失；鄉政府保存的一份因保管人即是鄉政府工作人員也是被告人的代理人，其稱所保存的《土地承包證》也遺失。對于以上原因，職務犯罪預防部門分析相關鄉鎮黨委、政府及職能部門在相關檔案資料管理方面缺乏規范化管理，據此建議縣黨委、政府要求各鄉鎮、各單位建立或升級現有檔案室，由專人管理，統一辦理涉及基層群眾生活、生產等各方面檔案的查詢、調閱等業務，對于管理失職人員給予黨紀政紀處分。由此避免某些干部個人保管資料不善、遺失或故意隱匿、銷毀相關涉案資料的行為而導致徇私舞弊、濫用職權等職務犯罪案件的發生，達到既維護政府工作順利開展，又保護干部廉潔積極性，杜絕違法違紀案件的發生的效果。

（四）注重以矛盾化解工作促進職務犯罪預防

控申部門是檢察機關與群眾密切聯系的窗口。近年來，各級檢察機關注重加大檢力下沉的力度，搭建了許多民意溝通平臺。如推行檢察長下訪巡訪相結合，實行檢察長大接訪制度，下村屯開展法律咨詢、法律宣傳服務活動、設立檢務接待室、派駐鄉鎮檢察室等等。控申部門一直以來對職務犯罪案件的查處也發揮著積極的作用。在今年年初的一起村民集體反映村支書貪污征地款案件中，派駐鄉鎮檢察室干警因長期與鄉鎮干部同吃、同住、同工作，對征地工作比較了解，他們配合自偵部門調查取證，使得該案在一個月內得以偵查終結。長久以來，職務犯罪預防針對的對象集中在縣鄉政府、單位的干部上，在農村，基本上不存在嚴格意義上的國家工作人員，預防職務犯罪的觸角也易忽視農村這片土地。但是隨著城鎮化的發展，農村地區出現了大量的新的訴求，村干部本不屬于國家工作人員，但因政府部門授予其越來越多的職責而有可能會出現貪污、受賄現象。對此，職務犯罪預防工作要形成社會化大預防工作格局，要深入群眾，就應該延伸檢察觸角，建立深厚的群眾基礎。要充分運用派駐鄉鎮檢察室開展預防工作。派駐鄉鎮檢察室的職能為接收群眾控告、舉報、申訴，接受群眾來信來訪，發現、收集職務犯罪案件線索、開展職務犯罪預防和法制宣傳活動，化解社會矛盾，對其他單位的執法活動進行法律監督，開展社會調查研究等等。因此，職務犯罪預防部門要和控申部門聯合，結合當地情況，組織干警開展宣傳、接訪活動，暢通群眾訴求渠道，接受群眾對職務犯罪預防工作的建議和意見，充分發揮檢察室干警了解基層的優勢，使檢察建議更具針對性。

通過對一段時間以來我們在開展的職務犯罪預防工作中發現的問題進行分析和總結，我們認為黨政干部隊伍作為社會管理者的主體，其依法行政的法律素質和行政工作能力同樣重要，只有我們的干部隊伍廉潔從政才能實現依法治國的基本方略，只有一支清正廉潔的干部隊伍才能成為人民大眾可信服和可依賴的管理者，人民才會甘于在其所管理的政治清明、經濟發達的社會環境中生活，而吏治的腐敗沒有得到懲治和控制的話，執政黨和政府是不會得到社會的認可和信賴的。因此，在社會管理創新的同時，檢察機關通過懲治職務犯罪、剔除腐敗分子和預防職務犯罪工作防止犯罪行為的發生，打造干部隊伍在人民群眾中的良好形象。用職務犯罪預防和社會管理創新二者的辯證關系來保持黨政干部隊伍的先進性，以對全社會的有效管理達到黨、國家及社會的共同進步、持續發展。

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