明代的監察制度

楊 娜

（中國政法大學，北京100088）

中國古代的監察制度是中國古代政治法律制度的重要組成部分。“在古代政治制度中，言諫和監察往往糾結在一起，如在一些王朝中，御史既有監察百官的責任，又有對朝政提出建議、批評的言責。”[1]可見，古代監察制度包含了御史監察系統和諫官言諫系統。但從制度設置的功能來看，兩者還是有區別的。監察主要是指皇帝委派機構或人員對整個官僚系統實施監督，針對的是整個官僚系統；而言諫則具有咨議與立法監督的雙重性質，其中咨議的成分更為主要，其對象為皇帝而非百官。在本文論述中，我們且廣義地將明代的言諫系統納入監察系統之中做統一論述。

中國古代的監察制度是一種依附于封建皇權統治并為皇權統治服務的政治制度。它“伴隨封建專制主義中央集權的建立而誕生，又隨著封建皇權專制的不斷強化而發展。”[2]公元前221年，秦始皇統一六國，專制主義中央集權從此建立。秦在中央設置御史大夫，負責監察百官，在地方設置監御史，負責監察地方各郡工作。由此，秦開創了延續數代的中國古代監察制度。古代監察制度自秦漢正式形成制度化，后經過魏晉、隋唐不斷發展成熟，到了明朝，已經形成了比較完備的體制和形態。[3]明代繼承了傳統的監察體系，并將御史臺改為都察院，罷諫院，設六科給事中，作為六部的獨立監察機構。在地方，設置十三道巡按御史和各省提刑按察使司，同時設督撫，形成了地方的三重監察網絡。

一、明代的中央監察制度

明代中央監察機構的設置包括都察院和六科給事中。其中，都察院即為監察系統，而六科給事中是嚴格意義上的言諫系統。本文在此也將其列入廣義上的監察系統統一論述。

（一）都察院

明朝的中央監察機構是都察院，是與六部平起平坐的獨立機構。同吏部一起負責百官的考核。明代的監察機構所負的責任比較多，除了監察百官，與大理寺和刑部同理重大案件外，都察院下屬有十三道監察御史。所以，都察院還要負責所轄御史的考核和管理。

都察院的長官為左、右都御史（正三品），與六部尚書并立，是為“七卿”，威權極重。長官以下設副左右都御史（正四品）和左右僉都御史（正五品），再下一級是主要的工作人員御史。御史是按地區劃分的，共設十三道監察御史。其中，都御史的職責是處理本院及十三道的行政事務，同時也要行使監察和彈劾的職能。十三道監察御史，是明代監察制度中最具特色的部分，監察御史雖僅為正七品官員，是都御史下屬，但卻直接受命于皇帝，每道監察御史都有固定的監察對象，雖職級較低，但權力很大，從而強化了中央對百官的監察。

（二）六科給事中

六科給事中可作為籠統的監察系統中言諫系統的一部分。由于明朝沒有門下省，也沒有專門負責諫議的機構，六科就是諫官。六科與六部相對應，對應吏部的稱吏部給事中，對應兵部的稱兵部給事中，以此類推。六科給事中的主要職責：一是檢查六部疏奏的缺失和遺漏；二是作為中樞處理經過御批下發的公文。此外，給事中還可以給皇帝提意見，彈劾違法的官員。只不過，在明代君權絕對化的環境之下，六科給事中向皇帝建言、提意見能否奏效，全取決于皇帝個人的意愿。

六科給事中與各道監察使合稱為“科道”，明代實行科道并立。科道官員有建議政事的職權，六科給事中的建言多偏重于中央政事的興革，而地方監察御史則側重于地方政事的利弊得失。洪武三年，明太祖朱元璋設立六科給事中，以此鉗制六部，也限制了都察院。與此同時，科道并立，六科給事中和御史之間還可以相互制衡，有利于皇權的加強。

二、明代的地方監察制度

明代不僅在中央設置了都察院和六科給事中，而且在地方上設置了巡按御史、提刑按察使司和督撫。它們三者是明朝地方的監察主體。

（一）巡按御史

明朝定制，每年都要派遣監察御史到各個省巡回考察，派到地方的御史稱為“巡按”，每省一個。洪武二十四年，明太祖朱元璋敕“懿文太子巡撫陜西”，巡撫之制由此創立。“巡按御史制度是明朝中央派十三道監察御史，定期到地方巡回監察的一種制度。”[4]由于省區遼闊，事務繁多，巡查者往往得在地方上呆很長時間。為了防止御史地方化，跟地方官結成關系網，明朝政府規定巡查期為一年。事實上，巡按也被看做地方大員中的一個，雖然御史官階七品，但是由于其“代天子巡狩”，所以有欽差的意味，三司和巡撫總督都要對其禮敬。巡按的監察事務范圍非常廣，包括地方上的教化推行、司法業務、稅收業務、公共事務等。

（二）提刑按察使司

提刑按察使司是明代地方監察的主體，是地方最高監察機構，與布政使司和都指揮使司并稱地方“三司”，相對于中央的都察院又被稱為“外臺”。提刑按察使司主管一省的刑名、訴訟事務，也是都察院在地方的分支機構，對地方官員行使監察權。提刑按察使司雖隸屬于中央的都察院，但是行事有一定的自主權。“地方上凡糾舉官邪、刑名、訴訟等均為按察使司掌管，一般情況下，按察使司均可獨立行使職權。”[5]“每遇大事，先與其他二司一同議決，然后再告撫、按以聽于部、院。”[6]明太祖洪武九年，全國除北、南直隸外，設置了十三個布政使司，統稱為十三省，每省設提刑按察使司，掌管監察和司法。提刑按察使司簡稱按察司，設按察使一人，副使二至十六人，掌管一省刑名按劾之事。

（三）督撫

明代的行省實行三司分權，三司之間不互相統屬，相互制約，加強了中央對地方的控制，但三者之間缺乏統一的協調機制，遇到緊急情況易導致相互推諉，事情不能得到有效解決。為彌補這一缺陷，明朝設立了巡撫制度，以此“巡行天下，安撫軍民”。之后，由于巡撫制度廣泛推行，又由此基礎上產生了總督制度。

總督和巡撫并稱為督撫，均屬中央都察院，以中央督察員的身份巡視地方。這些巡視地方的監察官員，如無其他兼領事務，一般只稱巡撫，但如兼領其他專項事務，則加以特殊的稱號，如總督、提督等。明中期以后，因某種需要，這些特殊的官名，有些已發展為固定官職。至明代晚期，因戰爭頻繁，總理軍務的總督逐漸增多。憲宗五年，為平息兩廣起義，始設兩廣總督。宣宗宣德年間，在關中、江南等地專設巡撫成為定制。這樣一來，總督、巡撫便由監察或臨時督察專項事務的官員轉變成為地方軍政長官。

總而言之，明代監察制度無論在機構設置、人員安排，還是職權范圍等方面，都在承繼前代監察制度的基礎上，有了進一步的規范和完備。一方面，它對整頓吏治、提高官員素質起到了積極作用；另一方面，明代監察制度畢竟是為王權的強化服務的，其皇權不受任何監督和制約。

[1]楊陽.中國政治制度史綱要[M].北京:中國政法大學出版社,200 1:205.

[2]王文吉.淺析明清監察制度的機構設置與運行特點[J].法制與社會,2008(4):198.

[3]邱永明.中國監察制度史[M].上海:華東師范大學出版社,1992:112-113.

[4][5]李麗.試論明代的監察制度[J].濰坊學院學報,2011(3):56.

[6]楊陽.中國政治制度史綱要[M].北京:中國政法大學出版社,200 1:241.