小議當事人合法權益之外合理利益的保護
——以土地、房屋征收與補償為視角

曾少友，聞 琳

（貴州民族大學 法學院，貴州 貴陽550025）

一、合理利益保護的不足

（一）法律制度不完善，存在遲延、滯后的缺陷

受限于當時的立法技術和民意體現程度等原因，制定出的法律難免具有遲延、滯后等缺陷，未能將當前合理的利益納入法律保護范疇，造成合法權益之外合理利益法律保護的漏洞和空缺。例如，國務院出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》，調整的范圍僅是國有土地上的房屋，而對于農民集體所有土地上的房屋則沒有專門的法律來調整，隨著工業化和城鎮化進程的加快，在農民集體土地上存在的征收問題與日俱增。《土地管理法》第47條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”從現今的經濟水平來看，這個標準明顯過低，農民無法分享工業化和城市化帶來的土地升值，不利于保護被征收人的合理利益。這些都體現了法律制度不完善，存在遲延、滯后的缺陷。

（二）政府角色錯位，甚至是合理利益的壓榨者

在房屋征收的過程中，地方政府通過出讓土地的使用權而換取數額巨大的土地出讓金，這不僅有利于地方政府的經濟、稅收，也有利于當地執政官員的政績，政府是利益的最大受益者。所以，政府一般會較為主動地介入、干預征收活動，偏向征收人，有的甚至打著公共利益的旗號對私人房屋恣意進行征收，公然損害被征收人的合理利益。如舊城改造、綠化隔離帶實為商業開發，卻盡可能地使被征收人的補償成本最小化，從而實現政府利益的最大化。此時，地方政府必然會擠占被征收人的利益空間，使被征收人的合理利益難以得到保護。[1]我國目前的法律對公共利益的范疇尚缺乏具體界定，在征收活動中，常以公共利益為幌子而濫用行政職權，這不利于保護被征收人的合法權益，更不用說合理利益了。

（三）被征收人在房屋征收中處于弱勢地位

征收人和被征收人地位不平等，被征收人往往是社會弱勢群體，在房屋征收的利益博弈中常處于下風，不具有響亮的話語權、平等談判權，更不用提定價權。[2]近年來，房屋征收中侵犯被征收人財產權利和人身權利的野蠻征收等惡性事件屢屢發生，嚴重影響社會穩定，被征收人與地方政府之間的矛盾也日益尖銳。

（四）缺乏有效的救濟途徑來保護被征收人的合理利益

被征收人在權利受到侵害后可以選擇行政復議或向法院提起行政訴訟，但復議機關一般是對相關征收行為作出過許可的行政主管部門，其雖有專業技術、管理資源優勢及行政主管的便利條件，但審查的多是征收程序方面的問題，真正的實體問題并沒有得到多大改善。[3]

（五）征收補償機制不科學

目前的征收補償大都是一次性貨幣補償和房屋產權調換，缺少對時間價值、土地升值空間所產生的補償款、潛在預期收入差距以及被征收人未來生存發展等問題的考慮，這極大地損害了被征收人的合理利益。

二、合理利益標準的界定

（一）符合市場原則

通常，法律保護的是被征收人實際受到的損失，但忽視了一些隱性的經濟損失。例如，隨著經濟水平的提高，按當前市場價格評估出來的房價補償款與未來某個時間內的房價和地段的升值會有一定的差距，這部分收入差距，屬于被征收人的合理預期，應得到保護。因此，“合理”需符合市場原則。[4]

（二）符合善良風俗

凡是違背善良風俗，阻礙社會進步發展的過分訴求，不得認定為“合理”利益。比如，房屋被征收人認為其房屋所占的宅基地為祖傳風水寶地，據此要求多補償，就不應支持。

（三）符合社會公共利益

若被征收人為了一己私利，不顧保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要而無理反對征收、鬧事或者違法擴建、新建建筑而騙取補償款，恣意破壞社會公共利益，此即為不“合理”，不應獲得支持。

（四）窮盡了其他救濟途徑

對于當事人的合理訴求，只能在窮盡了其他救濟途徑的情況下，才能將其納入裁判的考量范圍。若當事人還有其他救濟方式，應優先適用其他救濟方式。“當事人合理利益補充論”應是當事人合理利益保護的最后一道救濟渠道。

三、合理利益保護的救濟

（一）摒棄合法即合理的錯誤邏輯

合法不一定合理。從合法與合理的關系來看，一般來說，在現代民主法制社會，法律是民意的體現，合法的東西大都是合理的。但是，由于法律滯后性的特點，原來合理的法律現在不一定合理，現在合理的法律將來也未必合理，更不用說由于立法技術和民意體現程度等原因導致制定出來本身就是不合理的法律。這也正是在法律理論中有“善法”、“惡法”之分的原因所在。雖然“惡法亦法”，但它無疑是不合理的。[5]

（二）完善現行法律法規，將合理利益盡可能地納入法律保護范疇

應及時廢止或修訂那些不合理的法律法規。當前，我國已步入改革的深水區，各種矛盾日益凸顯，各種問題漸次出現。因此，我們必須“更加注重社會公平，使全體人民共享改革發展成果，對于民眾的一些合理訴求理應得到滿足。”這就要求在政策乃至法律層面進行利益調節與分配，不合理的政策及法律必須及時廢止或修正，以真正地保障人民的權利。

（三）擺正政府角色，使之成為民眾合理利益訴求的保護神

政府部門應擺正自身角色，加快職能轉變，以“為民服務”為本。對于民眾的合理利益訴求不應限制、壓制和剝奪，而應盡可能地提供救濟保護，充當民眾合理利益的保護神。[6]在房屋征收領域，具體來說應從以下幾個方面予以完善：第一，嚴格劃定“公共利益”的范圍；第二，界定政府行使的權力；第三，實行多元化的補償機制；第四，保證征收程序的透明；第五，成立專門的機構負責解決被征收人的問題。第六，各級政府部門應引入“當事人合理利益補充論”，充分保護當事人合法權益之外的合理利益。

（四）立足于人權平等保護原則，使當事人充分表達自己的合理利益訴求

被征收人通常是弱勢群體，征收人和被征收人雙方地位不對等，很難真正地進行平等談判與協商。在征收過程中，應遵循最起碼的人權平等保護原則。征收方不可趾高氣昂，擺出一副高高在上的樣子，應心平氣和地“坐下來談”，給予當事人充分表達合理訴求的機會。雙方應貫徹協商、妥協的原則，通過自愿協商、平等交流而使問題得到化解，這也是投入最小，效果最好的解決方法。

（五）探索建立合理利益新型多元化補償機制

對于被征收的土地僅按原用途補償是不符合市場法則的，應綜合考慮地理位置、人均耕地、升值預期乃至物價漲情等多方面因素，以市場價值為依據實行補償。對于房屋征收，應參照同一區位的市場價格確定補償標準。集體土地的補償應該參照機會成本而不能以農業產值的倍數來計算。只有這樣，才可以讓農民有均等的機會參與工業化和城鎮化進程，分享土地紅利，也能促使政府擺脫土地財政依賴，轉變發展方式，化解社會矛盾。

當代日本提出了一種新的補償理論——生活權補償。根據這一理論，補償不限于對其財產的市場價格予以評估，還應考慮其附帶性的損失補償，甚至有必要給付財產權人為恢復原來的生活狀況所必須的充分的生活補償。這一理論對我國很有借鑒意義。[7]

筆者認為，對于商業性征收項目，可以讓被征收人投資入股新建的房產項目，讓他們分享房產項目所帶來的收益，獲得分紅。這樣既能提高他們征收的積極性，也能通過分紅保障他們后續的生活，實現征收雙方的共贏。對于公益性的征收項目，可以考慮由當地政府將本來非社保的貧困被征收人納入社保統籌；已經加入社保的，可以每月為其發放生活補助，補助標準按照當地市場物價水平隨時調整，發放期限以被征收人土地使用權期限的剩余期限為限。政府的該項經費可以由財政直接支付，也可以嘗試建立房屋征收基金，由該基金來負擔。

[1]沈榮華.提高政府公共服務思想[J].中國行政管理,2004(1).

[2][3]夏丹陽,王淑紅.對城市房屋征收中被征收人利益保護的思考[EB/OL].http://www.110.com/ziliao/article-205868.html,2012-12-23.

[4]“宅基地補償標準”當事人合法權益之外合理利益如何保護[EB/OL].http://news.9ask.cn/fcjf/wuye/zhize/201102/1104225.shtml,2012-12-23.

[5]代福華.合法即合理，王野平的邏輯有點亂[EB/OL].http://www.fj sen.com/r/2008-04/23/content_1103734.htm,2012-12-23.

[6]政府部門應該是群眾合法利益的保護神[EB/OL].http://blog.clz g.cn/space.php?uid=37304&do=blog&id=29086,2012-12-20.

[7]沈開舉.我國城市房屋征收問題的憲政思考[J].鄭州大學學報,2005(2).