公有公共設施致害賠償研究
——從一則案例說起

張得杰

（中國政法大學 法學院，北京100088）

案例

長沙市湘府西路與書院南路形成了一個丁字路口。2005年10月1日，經改造后的湘府西路竣工通車。但在接下來3個多月的時間里，丁字路口處先后發生了38起相似情形的車禍，被當地媒體稱為“公路百慕大”。為降低事故發生率，當地交警部門在丁字路口向湘府西路方向500米的距離內設置了5種36處交通警示標志，但效果并不理想。2006年初，此地再次發生兩起惡性交通事故，造成三人死亡。長沙理工大學公路工程學院勘測教研室主任吳江寧教授現場進行了勘測，發現這里發生車禍幾乎是必然的，主要原因在于這個丁字路口是“反超高”狀況，即轉彎的地方外低內高，與轉彎時力學要求的設置相悖。

依據案情來看，車禍發生是由于道路設計存在缺陷，且后續的維護、管理存在不足，從而導致公共道路處于不適宜行使的不安全狀態，具有潛在的致損隱患，最終導致損害結果的發生。因此，該案屬于公有公共設施致害案件。下文將對本案進行分析。

一、公有公共設施及其致害的基本概念

公有公共設施是以公共利益為目的，由行政機關或者其特許機構或組織設置、管理，并設置完成的，供不特定或者特定的社會公眾使用的設施。據此，公共道路作為行政機關出于公益目的而設置的基本設施之一，顯然屬于公有公共設施。

公有公共設施致害是指，“由于公有公共設施在設置（如設計、建造、安裝等）或者管理（如維護、修繕、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常應具有的安全性，致使使用者（利用者）的人身和財產受到損害。”[1]由此可見，公有公共設施致害包含兩個因素：一是致害的原因與公有公共設施有關；二是致害是在維持公有公共設施原有性能的基礎上造成的，即在正常使用公有公共設施的過程中，不改變其原有性質和功能的情形下造成的損害。如果公有公共設施致害是由于其被作為他人侵權的工具或者手段而造成的損害，則不構成公有公共設施致害，而視為行為人的民事侵權行為。本案中，由于道路存在設計和管理上的瑕疵，司機在行車時已經盡到了合理注意義務，并且是在正常行駛過程中發生的損害，符合公有公共設施致害的基本含義。

二、公有公共設施致害的定性

公有公共設施的設置和管理瑕疵是政府疏于履行其法定職責的結果。國家在提供公共服務的過程中，沒有盡到合理義務，使公有公共設施處于一種不安全的狀態，具有造成他人損害之風險。此種情況下，政府應當承擔責任。政府是最主要的法律執行機關，是社會秩序的管理者和公共資源的主要分配者，其負有確保公用事業順利、安全、高效運營的義務，如果職權部門對該義務怠于履行或不正當履行，以至侵害公民的合法權益，必須承擔損害賠償責任。國家要對公有公共設施設置、管理未盡到安全注意義務而造成的損害負責賠償。[2]公共道路處于國家維護和管理之下，當行政機關不能充分、有效地履行其管理職責時，應承擔法律責任。

三、公有公共設施致害的歸責原則

“歸責原則實際上是歸責的規則，即確定侵權行為承擔責任的根本依據，它的本質是法律上的價值評價。”[3]公有公共設施致害的歸責原則應為“公平風險責任說”[4]。在國家的社會管理活動中，囿于主客觀因素的制約，難免發生一些侵權行為，造成的損害結果是國家不可預料、不可避免的，因此，國家賠償是一種風險責任。在國家管理活動中造成的風險，應該由社會公眾予以合理分擔，不能讓受害人獨自承擔，造成損害后，應該對其特別犧牲給予相應的救濟，所以，國家賠償責任也是一種公平責任。

四、該案符合公有公共設施致害的構成要件

（一）致害物須是公有公共設施

根據上文的概念可知，公有公共設施的含義可以理解為以公共利益為目的，由行政機關或者其特許的其他機構或組織設置、管理，并已經設置完成的，供不特定或者特定的社會公眾所使用的設施。具體到本案，公共道路作為行政機關為公共利益之目的而設置的基本設施之一，顯然屬于公有公共設施。

（二）造成他人損害之事實

首先，這種損害必須具有確定性，是已經發生的實際損害，而不能是尚未發生的或者可預期的期待利益。其次，損害的必須是合法利益，是受到法律保護的利益，且這種利益僅限于公民的人身權和財產權，不包含人身自由。設施的固有屬性決定該損害不可能是人身自由。從案例中得知，該丁字路口的設計、管理缺陷導致多起交通事故的發生，并造成多人人身傷亡和重大財產損失，這種損失是確定的，損害的利益是合法的。

（三）公有公共設施在設置或者管理上存在瑕疵

所謂瑕疵，是指公有公共設施存在固有缺陷或者存在功能上、使用上的不安全因素，具有導致他人人身財產損害的風險，不僅包括公有公共設施在設計、施工、建造或者安置等過程中存在的瑕疵，也包括管理主體沒有盡到保管、修繕、維護、保養等義務而存在的瑕疵。根據我國相關法律的規定，行政機關對道路負有管理、維護的職責①參見《中華人民共和國公路法》第8條、第43條的規定。。國家承擔賠償責任的依據，“必須是因國家在管理活動中直接造成的因而就應當由國家來承受其預防、避免、消除等成本的風險”。[5]

1.該道路具有設置上的瑕疵

經過專家實地鑒定，路口交通事故發生的主要原因在于路口設計是“反超高”狀況，即轉彎的地方外低內高，與轉彎時力學基本規律要求的設置相悖。這種違背基本力學規律的設計存在重大缺陷，正常、合理行使的車輛在道路存在安全隱患的條件下將面臨巨大的損害風險：不僅具有造成他人人身財產損害的重大風險，同時也會危及自身安全，而這種致害的源頭則是道路存在設置上的缺陷。

2.該道路存在管理上的瑕疵

交通管理部門在明知道路存在安全隱患的情況下，沒有選擇對道路進行重新設計、改造、完善，而是僅僅采用在道路上樹立警示標志的方式進行安全提醒。在一般理性人的正常認知中，作為基本的公共設施之一，政府設置的道路必然具有正常的、良好的適用狀態，公民一般對此沒有質疑。所以，在行車過程中，駕駛員所要履行的義務便是遵守基本的交通規則，安全地駕駛機動車，不能苛求駕駛者在行駛過程中還要考慮到道路是否存在安全隱患從而加重其注意義務。安全隱患的存在是行政主體不完全履行職責的體現，而正常行駛的機動車駕駛人不應因行政機關在設置或管理上的缺陷而承擔不利后果。

3.設置或管理上的瑕疵與損害結果之間具有因果關系

道路存在設置和管理瑕疵是造成交通事故的原因，雖然不能完全排除部分機動車存在違反交通規則的情形，但這并不能否認行政機關的設置或者管理瑕疵與致害結果之間的因果關系。行政機關對于其設置或管理瑕疵應該承擔國家賠償責任。

本案中，正是由于行政機關在道路設置以及后續的道路維護和管理過程中存在瑕疵，才導致道路致害情形的出現，給他人合法權益造成侵害，行政機關對此負有不可推卸的責任。

結語

只有將公有公共設施致害的情形納入國家賠償之中，才能給受害者一個公平、公正的交代，才能為受害者獲得賠償奠定基礎。只有將公有公共設施致害納入國家賠償，才能督促國家機關依法、正確地履行國家職責，才能更有效地規范和控制政府等行政主體的權力行使。這是現代法治社會的價值體現，也是構建和諧社會的必然要求。

[1]馬懷德.行政法制度建構與判例研究[M].北京:中國政法大學出版社,2000.

[2]馬懷德,喻文光.公有公共設施致害的國家賠償責任[J].法學研究,2000(2).

[3]廖義男.國家賠償法[M].臺北:三民書局,1998.

[4]畢可志.論行政救濟[M].北京:北京大學出版社,2005.

[5]高家偉.論國家賠償責任的性質[J].上海政法學院學報,2009(6).