淺議我國(guó)憲法修改程序及其完善

邵秋霞

（貴州大學(xué)，貴州 貴陽(yáng)550000）

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，憲法在實(shí)施的過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)生活不相適應(yīng)的地方，這就要求我們對(duì)某些內(nèi)容進(jìn)行修改，以不斷完善憲法的規(guī)定。憲法的修改不僅涉及其實(shí)體內(nèi)容，還涉及其實(shí)施的特定程序。憲法修改程序是憲法實(shí)施的程序性規(guī)范，也是憲法的重要組成部分，具有保障憲法正常運(yùn)行的作用。憲法的修改程序體現(xiàn)了法律公平正義的理念及其自身的價(jià)值，因此，必須完善憲法修改程序，使其程序公正的理念得以體現(xiàn)。

一、我國(guó)憲法修改程序的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

我國(guó)的憲法修改程序包括提案、審議、起草、議決和公告這幾個(gè)程序。這些程序存在一定的缺陷，需要進(jìn)一步完善。

（一）對(duì)于修憲建議的提出缺乏明文規(guī)定

我國(guó)《憲法》第64條規(guī)定：“憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)。”這一條只是規(guī)定了提案的主體和審議表決通過(guò)的主體，但并沒(méi)有對(duì)修憲的緣由予以明確說(shuō)明。這使得修憲提案程序不夠細(xì)化，即對(duì)前置程序沒(méi)有設(shè)定，后面的程序銜接不上。[1]

（二）提案程序的設(shè)置存在缺陷

1.在憲法條文中，提案主體不夠全面且不明確。我國(guó)憲法規(guī)定，憲法修改的提案主體只有全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大代表，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人均無(wú)資格提出。筆者認(rèn)為，這樣的規(guī)定過(guò)于單一、不夠合理。在《憲法》第64條中，“五分之一”這個(gè)概念定性不準(zhǔn)確，是到會(huì)代表的五分之一還是全體代表的五分之一？這一點(diǎn)在憲法條文里沒(méi)有明確的規(guī)定，會(huì)直接影響到修憲程序的啟動(dòng)或正常進(jìn)行。

2.在程序上沒(méi)有將憲法修改提案和其他提案的審議進(jìn)行區(qū)分，憲法的審議程序沒(méi)有法律的明確規(guī)定。在實(shí)踐中，雖然規(guī)定可以對(duì)比參照其他法律的審議程序進(jìn)行，但仍有一些問(wèn)題無(wú)法解決。如對(duì)提出憲法修正案草案的議定，法律沒(méi)有明文規(guī)定由特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，沒(méi)有和其他法律議案的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)分。

（三）憲法修改的其他具體程序缺乏銜接

1.審議程序。憲法條文并沒(méi)有規(guī)定憲法修正案的討論程序。實(shí)踐中，人大召開會(huì)議的會(huì)期非常短，并且在審議程序上沒(méi)有與其他法律修正案進(jìn)行區(qū)分。憲法是我國(guó)的根本大法，應(yīng)該有專門的審議程序，以保持其獨(dú)有的地位。

2.表決程序。我國(guó)憲法規(guī)定，憲法的修改需由全國(guó)人大全體代表的三分之二以上多數(shù)通過(guò)。全國(guó)人大既是國(guó)家立法機(jī)關(guān)，也是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大應(yīng)在憲法修改的活動(dòng)中擁有表決權(quán)。但我國(guó)每一次的憲法修改，都是由中共中央提出修憲建議，這說(shuō)明我國(guó)的修憲過(guò)程缺乏嚴(yán)格的程序，修憲程序的設(shè)立只是一個(gè)空架子。

3.公告程序。憲法中并沒(méi)有明確規(guī)定公告程序，在實(shí)際操作中一般是由全國(guó)人大主席團(tuán)以全國(guó)人大公告的形式表現(xiàn)出來(lái)的。憲法修正案應(yīng)區(qū)別于其他法律議案，應(yīng)該明確公布機(jī)關(guān)和生效時(shí)間，以體現(xiàn)憲法的根本性。

二、國(guó)外憲法修改程序

縱觀各國(guó)的憲法修改程序，主要包括憲法議案的提出程序、議決程序和表決公布程序。

（一）憲法議案的提出程序

提案程序是各國(guó)憲法修改的必經(jīng)程序，它涉及到憲法草案提出的主體和憲法草案的起草。考察各國(guó)的憲法文獻(xiàn)，有權(quán)提出憲法修改草案的主體大多是代表機(jī)關(guān)或代表、公民、政黨等。例如，《瑞士憲法》規(guī)定公民可以成為憲法提案權(quán)的主體。《多哥憲法》第25條規(guī)定，聯(lián)盟黨中央委員會(huì)可以提出修正案。[2]也有國(guó)家規(guī)定憲法修改的提案主體不止一個(gè)。

關(guān)于草案的決定，有些國(guó)家單獨(dú)設(shè)立一種草案的決議機(jī)構(gòu)，對(duì)憲法修改草案作出同意或否決的表示。表決機(jī)關(guān)大多為地方議會(huì)或公民團(tuán)體組織，草案議定機(jī)關(guān)則為中央議會(huì)。嚴(yán)格地說(shuō)，在這種制度下，議決權(quán)實(shí)為草案的議定機(jī)關(guān)與復(fù)決機(jī)關(guān)所有，而憲法的修改實(shí)含有提案、議定、復(fù)決與公布四個(gè)程序。這種制度與邦聯(lián)制度顯有連帶關(guān)系，美國(guó)，瑞士以及澳大利亞等國(guó)但行此制。

（二）議決程序

關(guān)于憲法修改的議決程序主要有下列四種方式：

1.由議會(huì)議定。這種方式是由有立法權(quán)限的議會(huì)行使，但議會(huì)議定憲法草案時(shí)需經(jīng)特別程序，與議決普通法律案的程序不同。對(duì)于憲法修正案的議決，要有高額的法定出席人數(shù)。例如，《美國(guó)憲法》第5條規(guī)定：“舉凡兩院議員各以三分之二的多數(shù)認(rèn)為必要時(shí)，國(guó)會(huì)應(yīng)提出對(duì)本憲法的修正案；或者，當(dāng)現(xiàn)有諸州三分之二的州議會(huì)提出請(qǐng)求時(shí)，國(guó)會(huì)應(yīng)召集修憲大會(huì)，以上兩種修正案，如經(jīng)諸州四分之三的州議會(huì)或四分之三的州修憲大會(huì)批準(zhǔn)時(shí)，即成為本憲法之一部分而發(fā)生全部效力，至于采用哪一種批準(zhǔn)方式，則由國(guó)會(huì)議決……”各國(guó)憲法對(duì)于以上程序，往往集大多數(shù)。憲法修正案的議決往往取決于高額的法定人數(shù)的議員。

2.由地方團(tuán)體復(fù)議。這種方式是將中央議會(huì)議定的草案交付各地方團(tuán)體復(fù)決。聯(lián)邦制國(guó)家大都采用這種程序。復(fù)決的機(jī)關(guān)為各邦代議機(jī)關(guān)，如美國(guó)與墨西哥。至于復(fù)決案的成立，則要求全國(guó)各邦的贊同議案者超過(guò)全國(guó)邦數(shù)的四分之三。在瑞士與澳大利亞，全國(guó)各邦的可決議案者須超過(guò)全國(guó)邦數(shù)之半，而全國(guó)公民復(fù)決憲法修正案時(shí)，須超過(guò)全國(guó)公民人數(shù)的一半。美國(guó)各邦的憲法多將修憲起草權(quán)交給由人民特別選出的團(tuán)體，而修憲批準(zhǔn)權(quán)則交給公民全體，普通立法機(jī)關(guān)一般不能參與。雖然可以將修憲起草權(quán)交給普通立法機(jī)關(guān)，但憲法修改權(quán)的成立，仍須經(jīng)其他團(tuán)體的批準(zhǔn)。如美國(guó)聯(lián)邦憲法的修改，雖得由聯(lián)邦議會(huì)兩院以三分之二的同意通過(guò)草案，但其成立還須經(jīng)過(guò)各邦議會(huì)中四分之三議員的批準(zhǔn)；又如瑞士聯(lián)邦憲法修改案，在通過(guò)聯(lián)邦議會(huì)后，必須提交公民團(tuán)體批準(zhǔn)。

3.由公民復(fù)決。這種方式是將憲法修正案交付全國(guó)公民復(fù)決，這便是所謂的“制憲議決”。采用這種程序的，亦有不以邦為計(jì)算得票結(jié)果的單位，而必須得以全國(guó)公民投票過(guò)半數(shù)或投票公民過(guò)半數(shù)的贊同者。如日本憲法就采用由國(guó)會(huì)提議并經(jīng)國(guó)民投票通過(guò)才被國(guó)民認(rèn)可這種形式作為憲法修改的程序，即憲法修改的提議權(quán)由國(guó)會(huì)行使。[3]

4.多種復(fù)決方式。關(guān)于這種方式，《印度憲法》第368條作了明確的規(guī)定：只有議會(huì)兩院才能提出憲法修正的倡議法案，當(dāng)該法案在兩院中分別以全部議員的多數(shù)和不少于全部議員的三分之二多數(shù)出席和表決通過(guò)后，可以提交總統(tǒng)批準(zhǔn)，一旦被批準(zhǔn)了，憲法就將根據(jù)法案進(jìn)行修正。但是，當(dāng)憲法的修正案涉及有關(guān)總統(tǒng)選舉聯(lián)邦行政權(quán)、邦行政權(quán)、中央直轄區(qū)高等法院、聯(lián)邦司法高等法院、聯(lián)邦與各邦立法關(guān)系、聯(lián)邦與各邦職權(quán)表、各邦在議會(huì)中的代表以及憲法修正的條款時(shí)，在相關(guān)法案送呈總統(tǒng)批準(zhǔn)前必須要有二分之一以上邦立法機(jī)關(guān)以有效議案的形式加以通過(guò)。[4]印度憲法修正條款可分成這樣幾類：一些條款只要有議會(huì)中的簡(jiǎn)單通過(guò)就能加以修正；一些條款則需要議會(huì)兩院全部議員的三分之二出席和表決并得到兩院全部議員的多數(shù)贊成才能加以修正；還有一些條款除了要得到議會(huì)兩院三分之二贊同外，還必須得到多數(shù)邦立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)才能加以修正。可以看出，印度憲法的修改程序在某種意義上說(shuō)是比較公正的。盡管議會(huì)有權(quán)決定大部分憲法條款的修正，但是當(dāng)憲法的修正涉及各邦的利益時(shí)，也給予了各邦立法機(jī)關(guān)一定的決定權(quán)。

（三）公布程序

憲法修正案由哪個(gè)機(jī)關(guān)公布，公布機(jī)關(guān)有多大權(quán)限，在任何國(guó)家都要通過(guò)法定程序予以公布才具有法律效力。由于國(guó)家的政治體制、歷史文化傳統(tǒng)以及風(fēng)俗習(xí)慣的不同，國(guó)家公布憲法修正案的機(jī)關(guān)也不同。有的由國(guó)家元首公布，元首對(duì)于經(jīng)過(guò)議決的憲法修正案，有公布與不公布的自由。有的國(guó)家由代表機(jī)關(guān)公布，如《巴西憲法》第217條的規(guī)定。有的國(guó)家由行政機(jī)關(guān)公布，如美國(guó)。美國(guó)憲法中有這樣的規(guī)定，凡憲法修正案經(jīng)聯(lián)邦議會(huì)議決，復(fù)經(jīng)全國(guó)四分之三的議會(huì)批準(zhǔn)后即有聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)公布其結(jié)果，于是修改案即告成立。[5]

三、我國(guó)對(duì)國(guó)外修憲程序的借鑒及改進(jìn)措施

（一）完善會(huì)期制度的實(shí)施程序

目前，我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)有代表近3000人，會(huì)議每年舉行一次，每次會(huì)期15天左右。這么多人，平均算下來(lái)，每人發(fā)表意見的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且最近幾年會(huì)期有所縮短，會(huì)期制度有走向形式化的趨勢(shì)。而在歐美國(guó)家，國(guó)會(huì)議員一年到頭經(jīng)常在開會(huì)，會(huì)期也很長(zhǎng)。為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家政治民主，最大程度地反映民情、匯集民意，應(yīng)適當(dāng)增加會(huì)期次數(shù)，延長(zhǎng)會(huì)期時(shí)間，以保證民主的實(shí)現(xiàn)。[6]

（二）增加憲法修改提案權(quán)的主體

應(yīng)增加我國(guó)憲法修改提案權(quán)的主體。目前，我國(guó)憲法修改提案權(quán)的主體是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或五分之一以上的全國(guó)人大代表。可將國(guó)家行政機(jī)關(guān)、政黨或公民增加為提案權(quán)的主體，如瑞士公民聯(lián)署可修改憲法。[7]修憲提案主體應(yīng)該具有多樣性，而我國(guó)提案主體較單一，對(duì)此，可借鑒別國(guó)的做法，使提案主體多元化，從而保證各階層的利益，保證民主、公平、正義的實(shí)現(xiàn)。

（三）改進(jìn)憲法修改中的其他程序

1.在憲法中增加修憲公告程序，以保證公民的參與，確保其民主性。在修憲草案公布之前，可以通過(guò)多種媒體向公眾發(fā)布修憲提議案，并通過(guò)文稿征集或公投等多種方式讓更多的公民參與修憲。這樣做不僅使民主理念深入人心，而且對(duì)全民來(lái)說(shuō)也是一次法律的普及。[8]

2.規(guī)范科學(xué)的審議程序。在我國(guó)，憲法的修改由全國(guó)人大審議通過(guò)，但現(xiàn)行的憲法并沒(méi)有明確具體的法律條文規(guī)定其審議程序。對(duì)此，我們可以成立專門的審議機(jī)關(guān)。如設(shè)立憲法修改部門，或者由主席團(tuán)決定將法律委員會(huì)作為憲法修改的日常機(jī)關(guān)，專門負(fù)責(zé)收集修憲議案及審議意見，并研究其合理性，提出正確合理的憲法修改草案。此外，可在審議中設(shè)置辯論環(huán)節(jié)，使各個(gè)利益代表參與其中，集思廣益，發(fā)揚(yáng)民主。相關(guān)細(xì)則應(yīng)予以明確規(guī)定，結(jié)果也應(yīng)及時(shí)予以公開。

3.使修憲的決議程序民主化。我國(guó)憲法關(guān)于這方面的規(guī)定體現(xiàn)在“由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)”。這樣的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有說(shuō)明全體代表是在場(chǎng)到會(huì)的代表還是應(yīng)到的全體代表。所以，對(duì)于憲法的修改，建議采用逐條通過(guò)的方式，看似犧牲效率，實(shí)則有利于維護(hù)憲法的權(quán)威。[9]

4.明確憲法的公布機(jī)關(guān)并使之法定化。在我國(guó)，修憲公布機(jī)關(guān)的設(shè)立沒(méi)有法律的明文規(guī)定，在實(shí)際操作中，都是由全國(guó)人大主席團(tuán)以全國(guó)人大公告的形式予以公布的。因此，建議憲法修正案的公布機(jī)關(guān)和生效的時(shí)間應(yīng)以法律條文的形式加以規(guī)范。

憲法是國(guó)家的根本大法，是國(guó)家立法的基礎(chǔ)，我們要重視憲法在國(guó)家生活中的重要作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展變化，憲法也要不斷地予以完善。我國(guó)的修憲程序尚存在不足，對(duì)此，可借鑒國(guó)外的一些做法，進(jìn)一步完善我國(guó)的憲法修改程序，并加強(qiáng)公民政治參與的積極性，保障憲法民主正義公平等理念的實(shí)現(xiàn)。

[1]李衛(wèi)剛,韓大元.憲法學(xué)討論案例教程[M].北京:對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2008:433-440.

[2][9]劉茂林.論我國(guó)憲法程序的完善[J].政法論壇,2003(2).

[3][日]真田芳憲.日本修憲及制定國(guó)民投票法[J].霍亞蘋,萬(wàn)鈞劍譯.山東大學(xué)法律評(píng)論,2007(00).

[4]楊翠柏.印度政治與法律[M].成都:四川出版社,2004:97.

[5][6]鄭元龍,步全贏.論我國(guó)憲法修改程序的完善[J].桂林師范高等專科學(xué)校學(xué)報(bào),2008(3):21-25.

[7]王星舉.我國(guó)憲法修改程序的不足及完善[J].法制與社會(huì),2009(12):12-18.

[8]馮彬.論我國(guó)修憲程序的不足及其完善[J].法制與社會(huì),2008(8).