我國(guó)《行政許可法》中信賴保護(hù)方式探究

徐朝建

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口570228）

信賴保護(hù)方式有實(shí)體和程序之分，本文僅從實(shí)體角度進(jìn)行探討。在我國(guó)行政法中，最能體現(xiàn)信賴保護(hù)原則的條款為《行政許可法》第8條和第69條。這兩條都體現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)保護(hù)的信賴保護(hù)方式，但對(duì)于第69條，許多學(xué)者認(rèn)為它還體現(xiàn)了存續(xù)保護(hù)的信賴保護(hù)方式，筆者認(rèn)為這一認(rèn)定有待商榷。

一、信賴保護(hù)方式之立法解讀

信賴保護(hù)方式是信賴保護(hù)原則的核心內(nèi)容，直接關(guān)系到相對(duì)人在信賴?yán)媸軗p時(shí)采取何種方式進(jìn)行救濟(jì)，對(duì)相對(duì)人至關(guān)重要。一般在授益性行政行為中，信賴保護(hù)方式在實(shí)體上主要體現(xiàn)為存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)。[1]存續(xù)保護(hù)是指對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嬗枰跃S持，采取繼續(xù)存續(xù)的方式；財(cái)產(chǎn)保護(hù)是指對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嬗枰猿蜂N，采取財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)姆绞健2]

信賴保護(hù)原則在我國(guó)主要體現(xiàn)在《行政許可法》中。《行政許可法》第8條規(guī)定：“公民、法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”此條規(guī)定確立了信賴保護(hù)原則，在具體的原則下還涉及了信賴保護(hù)方式。對(duì)此，將其解讀為財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式是毫無爭(zhēng)議的，學(xué)界也贊同此觀點(diǎn)。但在第69條的規(guī)定中，是否存在存續(xù)保護(hù)方式，則需要我們仔細(xì)斟酌。《行政許可法》第69條第3款規(guī)定：“依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷。”大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這是一種存續(xù)保護(hù)，筆者不贊同此種觀點(diǎn)。原因主要有以下兩點(diǎn)：

1.不具有信賴保護(hù)的主觀意圖

無論是抽象的信賴保護(hù)原則，還是具體的信賴保護(hù)方式，信賴保護(hù)的主觀意圖是針對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)妫緱l是為了“公共利益”而采取“不予撤銷”的保護(hù)，在主觀方面針對(duì)的是“公共利益”，不存在保護(hù)相對(duì)人與第三人信賴?yán)娴囊鈭D。因此，其在保護(hù)理念上不屬于信賴保護(hù)原則。

2.混淆公共利益保護(hù)的附帶性結(jié)果與存續(xù)保護(hù)的結(jié)果

違法的行政許可如果撤銷后給公共利益造成損害的話，應(yīng)予以繼續(xù)保留，這是合理的。所以，必然會(huì)對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嬗枰跃S持，這一結(jié)果是對(duì)公共利益的自然延伸，使公共利益保護(hù)結(jié)果在客觀上形成對(duì)相對(duì)人利益的附帶性保護(hù)。而存續(xù)保護(hù)方式的保護(hù)結(jié)果具有專門性特點(diǎn)，是專門為相對(duì)人的信賴?yán)嫠O(shè)置的。因此，將《行政許可法》第69條第3款解讀為存續(xù)保護(hù)方式有失妥當(dāng)。所以，目前我國(guó)行政許可中對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)方式只有一種，即財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式。

二、信賴保護(hù)方式之立法缺陷

我國(guó)《行政許可法》中以相對(duì)人為主體地位的利益考慮主要有兩點(diǎn)：一個(gè)是信賴保護(hù)原則下的財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式，另一個(gè)是保護(hù)公共利益的客觀附帶性結(jié)果。這種相對(duì)人利益保護(hù)體制，與信賴保護(hù)原則中以相對(duì)人為主體的理念是有差距的。《行政許可法》第69條就體現(xiàn)出了這種差距：第一，對(duì)于違法的行政許可的存廢問題，該規(guī)定以撤銷為原則，不撤銷為例外。這種立法思維方式還停留在傳統(tǒng)公法的思想上，貫徹了傳統(tǒng)思維中有錯(cuò)必糾的方式。而這種不撤銷的例外，又是基于公共利益。因此，這一規(guī)定與信賴保護(hù)原則中以相對(duì)人為核心地位的理念恰好相反。第二，第69條第1款前3項(xiàng)規(guī)定的是行政機(jī)關(guān)違法發(fā)放行政許可的情形，第1款第4項(xiàng)和第2款規(guī)定的是相對(duì)人違法申請(qǐng)行政許可的情形，然而在第3款中，采取了統(tǒng)一的規(guī)定，即無論是行政機(jī)關(guān)自身的行為導(dǎo)致的違法發(fā)放許可，還是相對(duì)人違法申請(qǐng)?jiān)S可，都是以撤銷為原則，以不撤銷為例外。這種不區(qū)分行政機(jī)關(guān)過錯(cuò)與申請(qǐng)人過錯(cuò)的統(tǒng)一撤銷模式，沒有依據(jù)行政許可本身的性質(zhì)特點(diǎn)來決定相對(duì)人的信賴保護(hù)程度，進(jìn)而采取何種信賴保護(hù)方式，是對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴闹卮髶p害。因此，就會(huì)造成行政機(jī)關(guān)自身違法而使守法的行政相對(duì)人的信賴?yán)媸艿綋p害。

三、信賴保護(hù)方式之借鑒

（一）德國(guó)信賴保護(hù)方式

《德國(guó)行政程序法》的信賴保護(hù)主要體現(xiàn)在第48條，信賴保護(hù)的方式也在此條規(guī)定中有所體現(xiàn)。其第48條第2項(xiàng)規(guī)定：“提供一次性或持續(xù)金錢給付或可分物給付，或?yàn)槠湟男姓袨椋缡芤嫒艘研刨囆姓袨榈拇嬖冢移湫刨囈勒展婧饬吭诔蜂N行政行為是需要保護(hù)，則不得撤銷。受益人已使用所提供的給付，或其財(cái)產(chǎn)已作出處分，使其不能或僅在遭受不合理的不利時(shí)方可解除其處分，則信賴一般需要保護(hù)。”[3]從此規(guī)定可以看出，《德國(guó)行政程序法》將授益性行政行為區(qū)分為提供金錢或可分物的行政行為與提供非金錢或可分物的行政行為。對(duì)于這兩種行為，第48條規(guī)定了兩種不同的信賴保護(hù)方式。給付金錢或可分物的行政行為可采用第48條第2項(xiàng)規(guī)定的存續(xù)保護(hù)方式，非給付金錢或可分物的行政行為可采用第48條第3項(xiàng)規(guī)定的財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式。[4]這種規(guī)定對(duì)相對(duì)人的信賴保護(hù)是否完善，我們暫且不討論，但值得肯定的是，根據(jù)行政行為的不同特點(diǎn)及性質(zhì)，區(qū)分不同的信賴保護(hù)方式是值得借鑒的。

（二）臺(tái)灣信賴保護(hù)方式

臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官在“釋字第605號(hào)解釋”中具體說明了臺(tái)灣行政信賴保護(hù)的方式：1.財(cái)產(chǎn)保護(hù)。此系在承認(rèn)公益優(yōu)先的前提下，認(rèn)為以不維持信賴基礎(chǔ)之效力為宜時(shí)，所為之損失補(bǔ)償。例如，“行政程序法”第120條、第126條之規(guī)定。2.存續(xù)保護(hù)。維持國(guó)家行為所保護(hù)個(gè)人之信賴?yán)娲笥谧儎?dòng)該行為所生之公益。亦即在當(dāng)事人的信賴?yán)娲笥诠娴那疤嵯拢S持信賴基礎(chǔ)之法律效力。例如，“行政程序法”第117條第1款第2項(xiàng)之規(guī)定。3.其他方式。如過渡條款或其他之補(bǔ)救措施。

臺(tái)灣的信賴保護(hù)方式雖然僅在“司法解釋”中有明確的表述，但其信賴保護(hù)方式規(guī)定得較為完善，特別值得借鑒之處是在“其他方式”中還通過規(guī)定過渡性條款來保障相對(duì)人信賴?yán)娴膶?shí)現(xiàn)。

四、信賴保護(hù)方式之路徑選擇

德國(guó)、臺(tái)灣的信賴保護(hù)方式都有值得借鑒之處，但不能一味照搬照抄，我們應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，在信賴保護(hù)方式上作出相應(yīng)的路徑選擇。

（一）存續(xù)保護(hù)

保護(hù)公共利益的客觀性附帶結(jié)果并不等同于存續(xù)保護(hù)方式，因此，以相對(duì)人為主體地位的存續(xù)保護(hù)方式，有其存在的必要性。

首先，財(cái)產(chǎn)保護(hù)難以衡量所有的信賴?yán)妫枰胬m(xù)保護(hù)。金錢彌補(bǔ)信賴損失的程度有限，或許大多數(shù)人更愿意接受的是存續(xù)保護(hù)。因?yàn)橄鄬?duì)人原信賴的許多利益，本質(zhì)上并不是能用金錢予以衡量的，而對(duì)這些，財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式似乎是形同虛設(shè)。例如，李某是農(nóng)村戶口，經(jīng)某鎮(zhèn)批準(zhǔn)可在該鎮(zhèn)建房一間，并頒發(fā)了土地使用權(quán)證，但事后該縣國(guó)土資源局又以李某非本鎮(zhèn)人員為由決定撤銷原行政行為，并收回李某的土地使用權(quán)證。而在這個(gè)過程中，李某憑土地使用權(quán)證的信賴已經(jīng)申請(qǐng)為該鎮(zhèn)的居民戶口，以期享受相應(yīng)的城鎮(zhèn)居民待遇。此時(shí)，縣國(guó)土資源局撤銷李某的土地使用權(quán)證，李某的信賴損失該如何彌補(bǔ)？在大多數(shù)時(shí)候，相對(duì)人作出這類信賴行為，其目的不在于經(jīng)濟(jì)上的利益，所以，光靠財(cái)產(chǎn)保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此外，財(cái)產(chǎn)保護(hù)也并非是最全面、有效、快速的信賴保護(hù)方式。存續(xù)保護(hù)則恰好相反，它能最大限度地保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)妫粫?huì)因法律關(guān)系的變動(dòng)而對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嬖斐汕趾Γ瑥亩钊妗⒆钣行У乇Ｗo(hù)相對(duì)人的信賴?yán)妗Ｒ虼耍胬m(xù)保護(hù)不僅很有必要進(jìn)行設(shè)定，而且在使用順序上還應(yīng)該比財(cái)產(chǎn)保護(hù)更為優(yōu)先。“在原本法律狀態(tài)對(duì)人民有利時(shí)，本應(yīng)采存續(xù)保護(hù)之方式，但在公益之要求大于人民之信賴?yán)嬷Ｗo(hù)時(shí)，后者不得不退讓，為彌補(bǔ)人民利益的損失，此時(shí)應(yīng)采財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式。”[5]可見，在適用順序上應(yīng)體現(xiàn)存續(xù)保護(hù)優(yōu)先的精神。

其次，行政許可的性質(zhì)不同，要求信賴保護(hù)應(yīng)區(qū)別對(duì)待，要有存續(xù)保護(hù)。在行政許可等授益性行政行為中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)行為的性質(zhì)和特點(diǎn)加以區(qū)別對(duì)待。信賴受保護(hù)的程度不同，采用的信賴保護(hù)方式也不盡相同。如把行政許可區(qū)分為合法的行政許可與違法的行政許可時(shí)，就應(yīng)對(duì)相對(duì)人的信賴保護(hù)方式進(jìn)行區(qū)分：合法的行政許可，相對(duì)人受信賴程度較高，應(yīng)當(dāng)給予較高的信賴保護(hù)，即提供存續(xù)性的保護(hù)方式；違法的行政許可，相對(duì)人受信賴程度較低，應(yīng)當(dāng)給予較低的信賴保護(hù)，即提供財(cái)產(chǎn)性的保護(hù)方式。再如，根據(jù)行政許可的內(nèi)容對(duì)行政行為進(jìn)行分類，有具有持續(xù)性和不具有持續(xù)性的許可之分，對(duì)于這種分類，提供的信賴保護(hù)方式也不同。一般情況下，前者的相對(duì)人信賴程度高，可提供存續(xù)保護(hù)；而后者的相對(duì)人信賴程度低，可提供財(cái)產(chǎn)保護(hù)。因此，無論從相對(duì)人的信賴?yán)娉霭l(fā)，還是從行政行為自身的屬性出發(fā)，信賴保護(hù)方式都應(yīng)區(qū)別對(duì)待，存續(xù)保護(hù)不可缺少。

（二）財(cái)產(chǎn)保護(hù)

雖然在路徑選擇中存續(xù)保護(hù)優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)保護(hù)，但財(cái)產(chǎn)保護(hù)也是信賴保護(hù)方式中不可缺少的重要內(nèi)容，而且就目前而言，我國(guó)主要采用的還是財(cái)產(chǎn)保護(hù)。采用財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式應(yīng)做到公平地對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)孢M(jìn)行維護(hù)，要把握財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償中“合理”的范圍。但如何把握“合理”這個(gè)度，我們需引入“先決成本”這個(gè)概念。所謂先決成本，是指社會(huì)成員為獲取行政信賴?yán)娑冻龅拇鷥r(jià)，其支出是社會(huì)成員獲得行政信賴?yán)娴南葲Q條件。社會(huì)成員的行為選擇多是利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制發(fā)生作用的結(jié)果，當(dāng)他支出先決成本時(shí)，總是希望獲得高于先決成本的收益。為保持社會(huì)成員對(duì)行政行為的信賴，信賴補(bǔ)償額不應(yīng)低于先決成本。[6]即信賴補(bǔ)償“合理”范圍的上限是不得超過該處分行為存續(xù)可得的利益，下限是不得低于受益人為獲取該信賴?yán)嫠冻龅淖畹统杀尽Ｒ虼耍谪?cái)產(chǎn)保護(hù)中，可結(jié)合先決成本，把握好“合理”補(bǔ)償這一標(biāo)準(zhǔn)。

（三）暫時(shí)性存續(xù)保護(hù)

在多數(shù)情況下，信賴保護(hù)可按存續(xù)保護(hù)—財(cái)產(chǎn)保護(hù)的路徑方式進(jìn)行，但在特殊情形下，如果采用永久性的存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)都不具現(xiàn)實(shí)可能性，此時(shí)，信賴保護(hù)方式就不應(yīng)局限于以上兩種。即行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要，必須撤回某項(xiàng)行政許可，繼續(xù)長(zhǎng)時(shí)間地存續(xù)該項(xiàng)許可實(shí)屬不可能，但該項(xiàng)許可涉及的范圍較大、人員較廣，采用財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嫜a(bǔ)償不僅不到位，而且財(cái)政開支巨大，此種情形下，可以采用暫時(shí)性存續(xù)保護(hù)方式，給相對(duì)人一個(gè)過渡期，暫緩相對(duì)人在這種情形下的尷尬。例如，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市中的車輛越來越多，某市為了緩解交通壓力、規(guī)范交通，于是作出了取締三輪車的決定。這對(duì)于以三輪車謀生的人員來說無疑意味著失業(yè)。如果以財(cái)產(chǎn)保護(hù)的方式對(duì)三輪車主進(jìn)行補(bǔ)償，也只能暫時(shí)解決車主的經(jīng)濟(jì)問題，這種方法是治標(biāo)不治本。因此，在這種情形下，市政府可做一個(gè)次優(yōu)的選擇，就是給車主一個(gè)暫時(shí)性的存續(xù)期，讓三輪車主有個(gè)過渡準(zhǔn)備時(shí)期，緩解突然性的失業(yè)。臺(tái)灣的信賴保護(hù)方式中就設(shè)有“過渡性”條款，目的也是為了實(shí)現(xiàn)暫時(shí)性存續(xù)保護(hù)方式。

通過以上分析，我們可以看到一條清晰的信賴保護(hù)方式選擇路徑，即暫時(shí)性存續(xù)保護(hù)—存續(xù)保護(hù)—財(cái)產(chǎn)保護(hù)。因此，在我國(guó)以公共利益保護(hù)客觀性附帶結(jié)果的信賴維護(hù)中，再貫穿此條路徑選擇方式，能進(jìn)一步加大對(duì)我國(guó)行政許可相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，這也是法治社會(huì)下信賴保護(hù)原則的真正內(nèi)涵。

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