公益類科研機構(gòu)行政法地位的構(gòu)建

李政剛

（重慶市科學(xué)技術(shù)研究院，重慶401123）

隨著科技體制改革的逐步深入，公益類科研機構(gòu)對政府的依附性逐漸減弱，公共產(chǎn)品的供給效率明顯提升。但由于我國行政法并未承認或賦予其與國家機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織同等的法律地位，導(dǎo)致公益類科研機構(gòu)的發(fā)展存在無法律依據(jù)、性質(zhì)不明確、行政干預(yù)大等問題。如何構(gòu)建公益類科研機構(gòu)的行政法地位，是關(guān)系科技公共服務(wù)提高效率和科技體制改革成敗的重要因素。

一、確立公益類科研機構(gòu)的行政法人地位

我國現(xiàn)有的行政主體主要包括行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。部分公益類科研機構(gòu)既不是行政機關(guān)，又沒有經(jīng)過相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，但它們卻在一定范圍內(nèi)行使著行政職權(quán)。如果不對其進行法律規(guī)制，那么行政相對人的合法權(quán)益將難以保障，還有可能出現(xiàn)“政出多門”的不良現(xiàn)象，增加管理成本，影響行政效率。為此，有必要創(chuàng)設(shè)“行政法人”這一概念來明確其法律地位。

（一）行政法人的概念

在大陸法系國家，原本由政府組織負責(zé)的公共事務(wù)，經(jīng)執(zhí)行后，被普遍認為不適合再以政府組織繼續(xù)運作，而牽涉的公共層面，又不適合以財團的形式為之，遂創(chuàng)造并設(shè)置“行政法人”的概念。行政法人的資金來源是國家預(yù)算，并且不再以國家考試的方式進用人員，杜絕公務(wù)人員缺乏創(chuàng)新、只求無過的心態(tài)，讓領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行專業(yè)化，也保障專業(yè)人員的權(quán)益。如臺灣的國立中正文化中心。行政法人的主要特征如下：（1）所執(zhí)行的公共任務(wù)是國家有義務(wù)確保其實行的；（2）業(yè)務(wù)執(zhí)行有專業(yè)化需求或要強化成本效益和經(jīng)營績效；（3）所執(zhí)行的任務(wù)不適合用傳統(tǒng)的行政機關(guān)或民間組織處理；（4）涉及公權(quán)力行使程度較低。

（二）公益類科研機構(gòu)具有行政法人的特征

公益類科研機構(gòu)，主要是從事應(yīng)用基礎(chǔ)研究或向社會提供公共服務(wù)，無法得到相應(yīng)的經(jīng)濟回報，以政府投入為主的具有公益性質(zhì)的社會組織。我國的公益類科研機構(gòu)在設(shè)立主體、適用規(guī)則、活動性質(zhì)上都體現(xiàn)出了行政法人的特征。

1.公益類科研機構(gòu)由國家根據(jù)公法設(shè)立。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，我國公益類科研機構(gòu)是“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事科技活動的社會服務(wù)組織?！薄犊茖W(xué)技術(shù)進步法》也規(guī)定，從事基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會公益性技術(shù)研究的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)，可以利用財政性資金設(shè)立。我國公益類科研機構(gòu)作為事業(yè)法人，具有一般事業(yè)單位的共性特征，其設(shè)立是按照有關(guān)法律法規(guī)進行的，其對外行為具有公益性，因此，不同于私益法人。

2.公益類科研機構(gòu)以提供科技公共服務(wù)為目的，以實現(xiàn)公共利益為宗旨。公益類科研機構(gòu)的作用與政府的職能聯(lián)系在一起，原則上它不與企業(yè)、高校重復(fù)研究，不與之爭利。它的作用是不可替代的，承擔(dān)的主要任務(wù)有：（1）與國家利益和國家安全相關(guān)的戰(zhàn)略性重大科技問題及重大攻關(guān)項目研究；（2）企業(yè)、高校和其他社會組織感到耗資大、風(fēng)險高，不愿開展或無力開展的科學(xué)研究或某些高技術(shù)、競爭前技術(shù)和共用技術(shù)的研究；（3）提高人民生活質(zhì)量的社會公共、公益領(lǐng)域的科學(xué)研究，如醫(yī)學(xué)、農(nóng)學(xué)等；（4）政府履行職責(zé)所需的技術(shù)監(jiān)督、計量標準、質(zhì)量檢測、環(huán)境控制等方面的科研；（5）為履行政府職能開展的相關(guān)研究，如工商、稅務(wù)、安全防災(zāi)、資源、生態(tài)、環(huán)境等方面的研究；（6）為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展培養(yǎng)、穩(wěn)定和聚集一批優(yōu)秀的高科技人才。

3.公益類科研機構(gòu)是行政任務(wù)的承擔(dān)者，其活動兼具管理行政與服務(wù)行政的雙重屬性。從公益類科研機構(gòu)的設(shè)立目的上看，其主要任務(wù)是為社會提供科技公共服務(wù)以滿足社會公眾對科技公共產(chǎn)品的需求。同時，公益類科研機構(gòu)也是國家“發(fā)展科技事業(yè)”任務(wù)的主要承擔(dān)者?！犊萍歼M步法》明確規(guī)定，利用財政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)開展科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動，應(yīng)當為國家目標和社會公共利益服務(wù)。此外，由于事業(yè)單位與政府歷史上的緊密關(guān)系，公益類科研機構(gòu)還承擔(dān)著政府轉(zhuǎn)移過來的社會管理職能，享有一定的公權(quán)力。如中宣部、民政部《關(guān)于社會科學(xué)、文化藝術(shù)類社會團體業(yè)務(wù)主管部門的職責(zé)分工及委托管理的通知》規(guī)定，由中國社會科學(xué)院受委托負責(zé)社會科學(xué)類社會團體以及歷史、文化名人、名著的研究性社會團體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

我國公益類科研機構(gòu)雖具備行政法人的種種特征，但實際上卻因缺乏行政法的確認而沒有獨立的行政法人地位。對此，可借鑒日本的有關(guān)做法，賦予其行政法人的主體地位。日本《獨立行政法人通則法》規(guī)定：“獨立行政法人制度是指，政府對于那些已無必要由行政組織直接管理、但又不能完全交由民間機構(gòu)實施的公共事務(wù)和事業(yè)，在以立法的方式將其目的、任務(wù)和業(yè)務(wù)范圍做出明確規(guī)定之后，授予承擔(dān)這些事務(wù)和事業(yè)的公共組織以獨立的法人資格，使它們在業(yè)務(wù)經(jīng)營、資金運用、人事管理等方面享有充分的自主權(quán)?！蔽覀兛梢越梃b日本的做法，在現(xiàn)有涉及公益類科研機構(gòu)的有關(guān)法律中，增加關(guān)于行政法人的定義。盡管行政法人的確立尚有其他前置條件，但可以通過修正行政主體和公權(quán)力組織等相關(guān)概念，單獨針對此種組織作出定義，創(chuàng)造一種除國家機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織之外的行政主體概念。

二、修正我國現(xiàn)行的行政主體理論

在我國，行政主體是學(xué)理上的概念，而不是法律上的概念。許多學(xué)者認為，行政主體是指享有國家行政職權(quán)，以自己的名義行使職權(quán)并能獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。該概念將享有國家行政職權(quán)作為要件，本身就帶有局限性。因為行政包括公行政和私行政，公行政又包括國家行政和其他非國家的公共組織的行政。所以，國家行政并不是公行政的全部，行政主體除了包括享有國家行政職權(quán)的國家機關(guān)外，還應(yīng)包括享有公共職能的非國家公共組織。無論是哪種，都應(yīng)該確立其行政法上的主體地位，并受行政法調(diào)整。當然，也有些學(xué)者在行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織外，提出“其他公權(quán)力組織”這一概念。但這一概念對司法實踐并沒有多大意義，到底何種組織可以納入公權(quán)力組織尚未明確界定，而且我國行政法也未承認這些所謂的“公權(quán)力組織”。將從事公共事務(wù)的組織納入行政主體的范疇，確立其行政法的地位，有必要修正現(xiàn)行的行政主體理論。

隨著我國公共行政改革的深入，應(yīng)以“公共管理職能和行政權(quán)”為標準來界定行政主體。首先，以“公共行政”取代“國家行政”，將承擔(dān)公共管理、提供公共服務(wù)的公共組織納入行政主體范圍，賦予其獨立的行政法人地位。其次，以“承擔(dān)行政任務(wù)”取代“行使行政權(quán)力”作為界定行政主體的核心。最后，以“獨立行政法人”取代“行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織”的主體限定。以上立法的突破，將一切行使公共管理職能、享有行政權(quán)力的公共組織均納入行政主體的范疇，能有效解決公益類科研機構(gòu)享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)，作出影響相對人權(quán)利義務(wù)的行為，并獨立承擔(dān)責(zé)任，卻不具備行政主體地位的尷尬局面。

三、加快科研機構(gòu)立法

創(chuàng)設(shè)行政法人概念和修正行政主體理論，只是解決了公益類科研機構(gòu)的法律地位問題，而科技體制改革是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能單靠一個概念的創(chuàng)設(shè)就得順利實施。鑒于科技對社會經(jīng)濟的重要性，有必要制定專門的科研機構(gòu)法律法規(guī)。

（一）深化科技體制改革亟需立法保障

我國現(xiàn)有公益類科研機構(gòu)2400多所，其中，國務(wù)院部門直屬近270所，涉及資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、衛(wèi)生等十幾個科研領(lǐng)域，總編制約3.8萬人。跟開發(fā)類科研院所的改制相比，公益類科研機構(gòu)的改革進展一直較慢，特別是地方公益類科研院所。因為各地實際情況差異較大，國家沒有出臺統(tǒng)一的法律法規(guī)，僅在某些方面出臺指導(dǎo)性的政策文件，這些文件規(guī)定得相對原則，操作性不強，以至于多年改革過后，公益類科研機構(gòu)仍按一般事業(yè)單位進行管理，未能建立起既符合科技發(fā)展規(guī)律又與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的經(jīng)費保障、人才引進、激勵與評價等現(xiàn)代科研院所管理制度。

任何改革都需要權(quán)威穩(wěn)定的制度作為保障?？蒲袡C構(gòu)是科技活動的最重要主體，依法規(guī)定科研機構(gòu)的法律地位和權(quán)利義務(wù)是國際通行的做法。盡管我國已有一些關(guān)于科研機構(gòu)的法律法規(guī)，但其規(guī)范性和針對性較弱，如各類科研機構(gòu)的基本定位、任務(wù)、性質(zhì)及權(quán)利義務(wù)不明確；科研機構(gòu)的設(shè)立、變更和終止的條件和程序不清晰；科研機構(gòu)的組織原則和基本制度不完善等等。這在某種程度上造成科研機構(gòu)缺乏長遠的發(fā)展規(guī)劃，科研機構(gòu)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展得不到有力的制度保障。

（二）《科研機構(gòu)管理條例》的立法建議

我國公益類科研機構(gòu)規(guī)模龐大，性質(zhì)各有不同，加之前階段改革遺留的歷史問題較多，各地推進的速度和方式方法也不盡相同。所以，暫由國務(wù)院來制定《科研機構(gòu)管理條例》（以下簡稱《條例》）較為妥當。一方面，可為今后全國人大及其常委會制定《科研機構(gòu)組織法》作一些探索并奠定基礎(chǔ)；另一方面，也可以較為靈活的形式更好地規(guī)范現(xiàn)有科研機構(gòu)的運作狀態(tài)。具體來說，《條例》可分為以下幾個部分。

第一章：總則。明確科研機構(gòu)的法律地位，特別是明確公益類科研機構(gòu)的出資人、出資方式、承擔(dān)的社會職責(zé)和行政職能，以及其與政府管理部門間的關(guān)系，確立公益類科研機構(gòu)獨立的行政法人地位。

第二章：科研機構(gòu)的設(shè)置。特別要規(guī)定公益類科研機構(gòu)的設(shè)置程序和條件。可將原國家科委于198 3年發(fā)布的《自然科學(xué)研究機構(gòu)建立、調(diào)整、審批試行辦法》的部分內(nèi)容進行修改并根據(jù)當前科技體制改革的重點，予以羅列和補充。

第三章：科研機構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)?！犊萍歼M步法》第43條對科研機構(gòu)的權(quán)利作了明確規(guī)定：（1）依法組織或者參加學(xué)術(shù)活動；（2）按照國家有關(guān)規(guī)定，自主確定科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)方向和項目，自主決定經(jīng)費使用、機構(gòu)設(shè)置和人員聘用及合理流動等內(nèi)部管理事務(wù)；（3）與其他科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)、高等學(xué)校和企業(yè)聯(lián)合開展科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)；（4）獲得社會捐贈和資助；（5）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。但是，這些規(guī)定對于公益類科研機構(gòu)來說尚顯單薄?！犊萍歼M步法》授權(quán)《條例》可規(guī)定科研機構(gòu)的其他權(quán)利，因此，《條例》可重點突出公益類科研機構(gòu)按照章程自主管理，管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費，聘任科技工作人員并實施獎勵或處分，在基本科研經(jīng)費領(lǐng)域自主設(shè)立科研項目，組織、實施公益科研項目等權(quán)利。公益類科研機構(gòu)的義務(wù)大致包括：遵守憲法和法律，遵守黨和國家的各項方針政策；尊重社會公德，不損害公共利益；管理、使用好國家授權(quán)管理的財產(chǎn)；完成國家的科研計劃和任務(wù)；提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；保護科技人員的合法權(quán)益等等。

第四章：科研機構(gòu)的編制、經(jīng)費及人員。編制、經(jīng)費及人員是科研機構(gòu)自治權(quán)的核心。公益類科研機構(gòu)的活動方式為利用國有資源進行科學(xué)研究，其本質(zhì)在于學(xué)術(shù)創(chuàng)新和知識探索，為社會提供科技公共產(chǎn)品，是承擔(dān)公共服務(wù)的一種特殊社會建制。而知識追求的客觀性要求研究者保持中立性，避免不必要的干擾。通過什么樣的方式、利用什么樣的工具和理論以及利用多少資源都應(yīng)屬于研究者自主決定的范疇。另外，公益類科研機構(gòu)的公益性決定了它必須要有穩(wěn)定的政府投入。所以《條例》應(yīng)明確編制、經(jīng)費和人員管理等核心權(quán)力的具體保障措施。

第五章：法律責(zé)任。公益類科研機構(gòu)作為獨立的行政法人，規(guī)定法律責(zé)任是保障其履行義務(wù)的必要措施。作為具有行政事務(wù)管理權(quán)力的行政主體，在行使權(quán)力時，與行政相對人間的法律地位不平等，所以其行為必須受到司法審查，否則，上述權(quán)利和義務(wù)都將無法落實。至于責(zé)任類型，應(yīng)重點突出行政責(zé)任，包括懲罰性行政責(zé)任、強制性行政責(zé)任和補救性行政責(zé)任。

第六章：附則。說明《條例》的適用范圍和施行日期。

四、結(jié)語

當前，公共服務(wù)需求不斷增長，科技對社會經(jīng)濟發(fā)展的作用日益突出，賦予承擔(dān)公共服務(wù)職能的公益類科研機構(gòu)行政主體地位已是必然趨勢。只有確立行政主體地位，才能使其充分行使自治權(quán)，提升科技公共產(chǎn)品供給的有效性，助推法治化目標的實現(xiàn)。然而，公益類科研機構(gòu)的發(fā)展、功能目標的實現(xiàn)，還需要其他配套制度的建立和完善。本文只是為此提供了一種思路和方法，希望它或多或少能引起人們對公益類科研機構(gòu)法律體系研究的關(guān)注。

[1]胡發(fā)明.我國高等學(xué)校性質(zhì)的行政法分析[J].時代法學(xué),2004(3):49-55.

[2]朱傳柏.深化對社會公益類科研機構(gòu)改革的幾個問題討論[J].云南科技管理,2003(5):3.