完善促進山東中小企業持續發展的法律環境對策研究

李楠

（山東省社會科學院法學所，山東 濟南 250002）

【法學新論】

完善促進山東中小企業持續發展的法律環境對策研究

李楠

（山東省社會科學院法學所，山東 濟南 250002）

中小企業問題的法律解決，超越了市場主體的行業、法律組織形態、所有制和地域等界限，體現了市場經濟所要求的經濟民主和平等。大量靈活、高效、自由參與競爭的中小企業的存在，是對抗和消除大企業壟斷、維護競爭性的市場結構、實現經濟民主的基本力量。沒有足夠數量的中小企業自由參與競爭的經濟不是真正意義上的市場經濟；在存在著不公平的政策環境和大企業恣意妄為的情況下，也談不上真正的經濟民主和社會公正。作為經濟大省的山東，應當完善中小企業法律環境，為中小企業創造一個良好的市場經濟環境，使之與大企業在同一起跑線上進行公平競爭。在我省目前市場經濟情況下尤為如此。

中小企業；法律環境；市場競爭

中小企業的問題是一個世界性的課題。中小企業的大量存在是一個不分國家和地區的普遍現象。在世界經濟呈現企業大型化、集團化趨勢的同時，中小企業也從未沉寂過，被經濟學家稱為“最活躍的經濟細胞”。無論是發達國家還是發展中國家，中小企業在市場主體數量上都占據絕對優勢，創造的產值占一國GDP總量的半壁江山。在各國經濟發展中扮演著重要角色，不僅是拉動經濟持續發展的新的經濟增長極，而且在維持競爭性市場結構、促成經濟發展活力、滿足社會需求、維護社會穩定等方面具有大企業無法取代的作用，進而成為政府實現經濟職能、構建和諧社會不可或缺的重要依靠力量，尤其在擴大就業、繁榮市場、方便生活、擴大出口、增加財政收入、推動技術創新等方面獨具優勢，其地位和作用不可取代，是構成競爭性市場結構不可或缺的基本力量。然而，市場競爭遵循“優勝劣汰”自然法則，中小企業在競爭中很難憑借自身力量從根本上克服弱勢，提高競爭能力，獲得長足發展。市場這只“無形之手”給市場主體提供平等競爭的機會，但中小企業實際上是難以真正與大企業在同一起跑線上開展競爭的。良好的政策法律是促進中小企業持續發展的根本和保障。因而，中小企業的發展既需要政府宏觀經濟政策、產業政策的調節與引導，更需要法律提供制度保障。以法的調整手段來解決中小企業問題，主要是中小企業作為競爭中的弱者由國家對其進行保護、扶持和引導、限制的問題。它直接體現了經濟民主、保護弱者權益、經濟協調、充分適度的市場競爭、可持續發展、政府的經濟管理職能和相應的所追求的社會正義目標等深層次問題。同時也是國家的產業政策問題。產業政策是既有鼓勵又有限制的。中小企業在經濟、社會乃至政治上的特殊作用及其本身相對弱小的地位，決定了它的發展離不開國家的適當扶持。在我國目前市場經濟不發達、專業化協作程度低、市場不規范，中小企業人才和資金缺乏、設備落后、產業結構和產品結構不合理、管理水平低、技術開發能力弱，以及長期以來在制定法律、機構設置、財政金融政策等方面主要面向國有大中型企業的情況下，尤為如此。這種扶持的科學化和規范化也需要法律的確認和保障，它明顯帶有政策傾向性，是產業政策的法律化。各國或地區的中小企業法通過提供政策傾斜，改善中小企業的生產經營條件和競爭環境，積極地培育中小企業，促進中小企業的合理化和現代化，從而確保市場機制正常運作。

山東省作為經濟大省，中小企業數量在全國居前列，中小企業在我省經濟發展中扮演著重要角色，不僅是拉動我省經濟持續發展的新的經濟增長極，而且在維持競爭性市場結構、促成經濟發展活力、滿足社會需求、維護全省社會穩定等方面發揮了大企業無法取代的作用。但受國內外大環境的影響，近幾年我省中小企業遇到了發展的困難。中小企業的發展需要從多方面采取措施解決。法律是促進中小企業持續發展的根本和保障。因此，堅持以山東省經濟發展的現實為基礎，著眼于我省中小企業發展所需的法律環境，提出山東省中小企業發展的法律環境改善措施，彌補不足，對促進我省中小企業可持續發展有重要的現實意義。

一、中小企業發展市場規制法制環境的不足

1、現行的市場規制法尚不完善

我國現行的市場規制立法尚不完善，市場上存在“游戲規則”空白，不利于中小企業的發展。

第一，《產品質量法》經過十幾年的實施，在其立法體例和一些基本概念等方面存在的缺陷和不足逐漸凸顯。主要表現為側重國家對產品質量的監督管理，對產品質量關系進行綜合、系統調整的基本法律地位未得到根本確立；缺乏系列責任條款等。

第二，《消費者權益保護法》對保護消費者權益、維護市場經濟秩序發揮了重要作用，但處于計劃經濟向市場經濟轉型階段制定的法律，在社會主義市場經濟日益完善和對外改革開放不斷發展的今天，對市場秩序的維護作用已有所滯后。

第三，我國《反不正當競爭法》對中小企業保護不足。隨著市場經濟的不斷繁榮發展，現實經濟生活中出現許多新的不正當競爭行為，依據現行《反不正當競爭法》無法有效地予以規范和治理，已顯露出一定的滯后性，許多條款只有原則性規定，適用程序和可操作性差。法律責任更多強調違法者的行政責任，表現出行政責任為主，民事、刑事責任為輔的明顯特點，這種法律責任設計，難以達到制止不正當競爭行為的目的。因為我國反不正當競爭法并未對所有不正當競爭行為都規定了行政責任，該法規定的行政強制措施及調查取證手段非常軟弱。

第四，保護中小企業立法最重要的是反壟斷立法，我國2008年開始實施的《反壟斷法》，對規范交易秩序、建立并保護良好的競爭環境發揮著重要的作用。特別有利于中小企業在良好的競爭環境中參與競爭。其對企業合并的控制、對濫用市場支配地位行為的禁止等都將對中小企業的生存和發展產生重要的影響。通過豁免規定特別保護了中小企業的合并行為，為中小企業的發展創造了良好的環境。但也存在相應的問題；一是規定過粗。反壟斷法對中小企業適用豁免以“不會嚴重限制相關市場的競爭，并且能夠使消費者分享由此產生的利益”為前提，但對“嚴重限制”、消費者受益的程度沒有具體界定標準；《反壟斷法》對“行政性壟斷”也僅從原則層面進行了規制。類似這樣需要細化的地方還有很多。二是適用對象窄。三是法律責任過輕。我國反壟斷法規定了五十萬上限罰款的行政責任，這對壟斷行為實施者（主要是大企業）不構成約束力。民事責任規定形同虛設。并且，《反壟斷法》沒有給刑事責任適用留下余地，不具備實質性的法律責任條款，責任承擔往往流于形式。

2、市場規制法律實施不到位

就法律實施的情況來看，中小企業發展法律環境還不夠寬松，在市場規制方面還存在差距和不足。已經出臺的法律法規得不到市場當事人普遍的認同和遵守，有法不依、執法不嚴的現象時有存在。競爭不足和信用不足，市場秩序的公平性還存有問題。這也和我國的大環境有關，目前正處于市場經濟的培育階段，幼稚的市場機制、墮落的倫理道德、薄弱的守法精神及不健全的市場法制等因素交織在一起，不可避免地造成了市場交易秩序的混亂和市場結構不合理的嚴重狀態。壟斷行為極大損害了非壟斷企業的積極性，中小企業由于壟斷勢力的阻礙，資本利用率低，扭虧增盈或獲得平均利潤的難度增大；制假、售假及銷售走私物品的行為使眾多相關中小企業無利可圖，受到了嚴重的沖擊；市場交易秩序混亂，加大了中小企業的經營成本，從而形成對中小企業發展的制約。對于部分地方保護主義與行政性壟斷行為的規制無力，有些地方禁止外地中小企業進入本地市場，實行地區封鎖；有部分地方政府對自己的直屬大中型企業實行“政策傾斜”，對中小企業設置進入障礙，也使眾多中小企業處于不平等的競爭地位，制約了中小企業的發展。

二、促進山東省中小企業發展市場規制措施的建議

1、正視市場規制法之不足，促進中小企業立法體系完善

構造中小企業發展法律環境的首要前提，在于一個完備的法律體系的建立。參照國外立法的有益經驗，結合我國國情，建立中小企業發展法律體系的基本思路是，反壟斷法和反不正當競爭法為龍頭，相關經濟法規作為配套，分別行使直接調節和間接調節的功能，從而建立起保護中小企業，促進中小企業發展的法律規范體系。

（1）修改《反不正當競爭法》以適應中小企業保護的需要

修改“一般條款”以明確其調整對象。關于調整對象，《反不正當競爭法》規定“本法所稱的不正當競爭行為是指經營者違反本法規定損害其他經營者的合法權益，擾亂社會經濟秩序的行為。”在反壟斷法出臺后，應當對不正當競爭行為明確設立一般條款，采取概括加列舉的方式，一方面可以避免以行政立法、部門立法、地方立法修改基本法律之嫌，另一方面能更好地適應不斷發展的市場經濟需求。因此，該一般條款必須體現不正當競爭行為區別于壟斷行為的本質特征。一種競爭行為之所以被法律規定為不正當競爭行為，最主要的原因在于其違背了誠實信用等公認的商業道德。各國反不正當競爭法一般條款的具體表述雖然形式各異，但其最核心的內容也是誠實信用原則。因此，應當將“違反本法規定”修改為“違反誠實信用原則”。如此，一方面可以克服現行規定封閉性的不足，另一方面可以與壟斷行為相區別，為有權機關認定新的不正當競爭行為提供標準。

明確其調整范圍。在《反壟斷法》實施以后，已經對壟斷行為做出了明確規定，應當把《反不正當競爭法》中與《反壟斷法》重合的部分刪去，以劃清兩者的調整范圍，以指導反不正當競爭法與反壟斷法適用的協調。由于壟斷行為的危害性一般大于不正當競爭行為，相應地法律對壟斷行為規定的法律責任也重于不正當競爭行為，因此在發生反不正當競爭和反壟斷競合的場合適用反壟斷法，更有利于打擊該項違法行為，保護市場競爭秩序。

完善法律責任制度并加大處罰力度。法律調整的手段服從于其立法目的，反不正當競爭法注重維護微觀的競爭秩序，追求局部和個案的公正，保障具體交易場合特定當事人之間的利益平衡，保護受害的競爭者的利益。因此，反不正當競爭法應以民事救濟手段為主，以行政和刑事制裁手段為輔。應當強化不正當競爭行為的民事責任，激發受損害競爭者積極通過民事手段維護自身合法權益。擴大損害賠償請求權的主體范圍，賦予直接受害人、同類競爭者、消費者協會以起訴權；適當加大賠償力度，增加懲罰性處罰條款，以提高其違法成本；豐富民事責任形式，在現有損害賠償的基礎上，增加如恢復名譽、消除影響等非財產性責任。由此形成反不正當競爭法主要以民事手段保護微觀競爭秩序，反壟斷法主要以行政手段保護宏觀競爭秩序的協調競爭法體系。同時，進一步完善行政責任制度，明確規定更加有力的行政處罰措施，形成對違法者的巨大威懾力。并進一步明確界定不正當競爭行為中罪與非罪的標準，及時準確地懲罰犯罪，實現刑法的社會防衛功能。使之形成全方位、立體化的責任范圍。

強化行政執法手段。中小企業由于勢單力薄，面對不正當競爭往往心有余而力不足，特別是對于地方保護主義和政策歧視更是無能為力，因此迫切需要加強對中小企業的公力救濟，而目前我國反不正當競爭法賦予行政機關和司法機關的手段有限，不能及時有效地打擊不正當競爭行為。因此在修改不正當競爭法時，要賦予主管機關更多的手段和更嚴格的措施，特別是要規定主管機關在打擊不正當競爭行為方面的執法責任制。

（2）完善《反壟斷法》促進中小企業的發展

細化對中小企業保護的條款。《反壟斷法》對中小企業的保護是從營造公平競爭環境和在某些方面給予特別照顧來實現的。“為提高中小經營者經營效率，增強中小經營者競爭力的”壟斷協議不被禁止；且經營者應當證明所達成的協議不會嚴重限制相關市場的競爭，并且能夠使消費者分享由此產生的利益。對其中“嚴重限制”、消費者受益的程度，應明確其界定標準，從而避免執法的隨意性，真正有利于保護、扶持和促進中小企業發展。《反壟斷法》以列舉的方式規定了經營者集中的三種具體情形，同時規定了我國對于經營者集中的控制是通過事前申報審查的方式來實現的，“經營者集中達到國務院規定的申報標準的，經營者應當事先向國務院反壟斷執法機構申報”。在這里，對經營者申報的標準以及不申報應當承擔的法律后果反壟斷法應當進一步作出明確規定。通過實施細則將反壟斷法原則性規定加以細化，才可以使其真正起到維護競爭秩序，保護中小企業合法權益的目的。

明確行政機關的責任，完善相關私力實施機制。我國反壟斷法僅從原則層面規制了行政性壟斷，對其法律責任做了規定，但在現實生活中，這種規定難以保障執行結果，并不能有效消除市場經濟發展中的非市場因素的影響，保障中小企業平等的市場主體地位。只有使行政機關與“經營者”一樣地適用反壟斷法，同樣承擔責任，并允許利害關系人直接對其提起反壟斷民事訴訟，方可有效遏制行政權力對競爭的不當限制和損害，為中小企業提供普遍性保護。同時，法律責任制度既表現為對違法行為的制裁，又表現為對受害者的救濟。現行救濟機制難以對壟斷行為追究其“民事責任”，中小企業很容易成為市場上占支配地位的大型企業濫用市場力量的“犧牲品”，而且一旦權益被侵害，維權將陷入困境。因此，必須完善相關私力救濟機制，依法保護中小企業的合法權益。

（3）修改《產品質量法》等相關法律為中小企業提供安全的市場環境

我國產品質量法對于違法經營行為打擊力度不夠，處罰偏輕。應在《產品質量法》中增設懲罰性賠償和精神損害賠償的規定，應確立地方各級政府的“打假”工作責任制，加大查處假冒偽劣產品的力度。同樣，應修改《消費者權益保護法》，在擴充消費者的權利范圍，使消費者權益內容細化的同時，也要明確規定和強有力地監督檢查經營者履行各項法定義務，加大對非法經營行為的懲罰力度，為中小企業提供安全的市場交易環境。

三、增強促進中小企業發展的地方性法規的可操作性

為促進中小企業的發展，2007年山東省通過了《山東省中小企業促進條例》，是在全省“科學發展、和諧發展、率先發展，在新起點上實現富民強省新跨越”的新形勢下制定出臺的一部以求改善中小企業發展環境，維護中小企業合法權益的法規。建議在《條例》的基礎上，針對我省中小企業的實際情況，對近幾年來國家和我省原有的有關促進中小企業發展的政策文件進行分類梳理，清理不利于中小企業發展的地方法規和規章制度，并由有關部門制定詳細的實施細則，明確法律在市場規制方面對中小企業的保護支持，增強法律的可操作性，形成與國家有關法律相適應的地方性保障和促進中小企業發展的法律體系，真正建立起對山東中小企業進行有力保護的保障機制。以法律方式明確政府的管理原則和中小企業在我省經濟中的作用和地位；明確鼓勵和扶持中小企業發展的各項政策舉措，明確中小企業的發展方向；完善政府支持中小企業的有關制度，改善發展環境；規范中小企業的登記管理和產權所有，保護其各項權益；用法律來保障各種類型的中小企業在公平、公正、公開的良好競爭環境中得到進一步健康發展。

綜上所述，中小企業的發展離不開公平的法律環境，除了立法需要及時跟進外，各級執法、司法部門也要為中小企業發展創造良好的法治環境。一是積極開展“送法進企業”活動。組織法制宣傳人員、法律服務人員，以咨詢、授課、開辦講座等形式，抓好中小企業領導和經營管理人員的學法用法，引導和幫助他們提高法律意識和法律素質，增強運用法律手段管理現代企業的能力，自覺地把生產經營、管理決策等各個環節納入法制化軌道，依法經營、依法管理、依法維權。二是各部門要支持企業建立自己的法律服務組織。積極為中小企業培養法律人才，指導規模較大的企業建立法律顧問處或其它形式的法律服務組織。積極探索社會律師、公司律師、企業法律服務組織相結合，共同促進中小企業發展的路子。三是加強對法律服務市場的監管，嚴肅查處妨礙中小企業發展的違規違紀行為。

（責任編輯：滕元良）

The Strategy Study on Improving and Promoting the Sustainable Development Legal Environment of Small and Medium Enterprises in Shandong

Li Nan

The legal settlement of the small and medium enterprises（SMEs）problem is beyond the industry,legal organizational form of the market players,ownership and geographical boundaries,reflects the economic democracy and equality required by the market economy.The presence of large numbers of flexible,efficient SMEs to participate freely in the competition is the basic strength in fighting and eliminating the monopoly of large enterprises,maintaining a competitive market structure to achieve economic democ?racy.The economy without a sufficient number of SMEs to participate freely in competition is not really a market economy;in the presence of an unfair policy environment and large enterprises unconscionable circumstances,there can be no real economic democra?cy and social justice.As a major economic province,Shandong should improve the legal environment and create a favorable market environment for SMEs to make them compete with the big companies in the same starting line.The current market economy in the province is particularly the case.

SMEs;legal environment;market competition

D922.291

A

1008—6153（2013）05—0044—04

2013-08-20

李楠（1975-），男，山東社會科學院法學所助理研究員。