創新和完善地方政府績效管理指標體系

朱麗榮

(中共遼陽市委黨校 遼寧遼陽 111000)

地方政府既是中央政府法律、法規、決議和決定的最終實施者和貫徹執行者，又要依法自主決定并處理僅僅關系到本地區居民利益的公共事務，代表公眾行使公共管理的權力。可以說作為公共權力部門，地方政府擁有大量的社會資源，其績效管理的成效直接關系到公共資源的使用效率，并關系社會公平。只有提高地方政府績效管理水平，才能更好的提高行政效率、降低行政成本、提高服務水平，進而提高政府的公信力。所謂地方政府績效管理是指運用科學的方法、標準和程序對地方政府各部門的業績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎上采取有效措施對其績效進行改善和提高[1]。

可以說，從西方政府績效管理的理念和方法引入后，我國各級地方政府都非常注重進行績效管理，以建設節約型政府、服務型政府、法治政府、效率政府和廉潔政府。但是在各級地方政府的績效管理實踐的過程中，依然存在著諸多的問題，其中績效管理指標體系的不科學、不完善是一個突出的問題，好的評估指標體系不僅能反映政府的業績情況，而且能通過科學的評估指標對整個過程進行更好地控制，達到提升業績的目的，進而達到績效管理目標。

一、地方政府績效管理指標體系的發展

地方政府績效管理指標體系的發展主要經歷了三個階段：

（一）未形成明確的政府績效管理指標體系階段

自20世紀80年代初開始，我國各地方政府吸納了西方績效管理的思想，針對政府機構改革面臨的問題和難點，大多數地方政府開始了一些績效管理的探索和實踐活動。但當時的績效管理活動，剛開始試行的是機關工作人員崗位責任制，并隨著經濟體制改革的發展，在崗位責任制的基礎上發展為實行多種形式的目標管理責任制。此時的目標管理責任制雖然也有一些相對明確的考核內容，但主要集中在經濟指標的考核內容上，使績效管理過程中比較傾向于對GDP等經濟指標的考核，而忽視了社會管理方面的內容。另外，由于一些政府職能定位不是很清晰，所以目標管理過程中提出的考核指標相對來說是比較籠統的，未形成明確的地方政府績效評估指標體系。

（二）地方政府績效管理指標體系有了大體的方向

我國偏官方性質的一套政府績效評估指標體系是2004年國家人事部和人事科學研究院《中國政府績效評估研究》課題組設計的，其指標體系由職能指標、影響指標和潛力指標3大類、33項指標組成。職能指標是評估體系的主體，如果整個評估體系按100分算的話，職能指標至少占60分，影響指標和潛力指標各占20分。影響指標是用來測量政府管理活動對整個社會經濟發展的成效、影響和貢獻的。潛力指標反映的是政府內部的管理水平[2]。學術界對此套評估指標體系雖然有爭論，但從總體來說，這套政府績效評估指標體系的出臺，為地方政府績效評估指標的設計指明了方向，或者說有了較明確的參考和借鑒。

除此之外，我國黨政領導干部績效管理也有了較明確的指導方向，1998年，中組部出臺的《黨政領導干部考核工作暫行規定》指出，對領導班子的考核強調三個方面：思想政治建設、領導現代化建設的能力、工作實績。對領導干部的考核強調四個方面：思想政治素質、組織領導能力、工作作風、工作實績、廉潔自律，即德、能、勤、績、廉，從而使黨政領導干部績效管理的考核有了努力的方向。

（三）各地方政府在實踐中探索完善政府績效評估指標體系

在偏官方性質的政府績效管理指標體系出臺后，各級地方政府在此基礎上不斷實踐，豐富著地方政府績效管理指標體系。深圳在2007年3月建成政府績效評估指標體系，對政府職能部門的評估分為行政業績、行政效率、行政執行力和行政成本4個方面，并設置24個評估指標；對區政府的評估則分為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務4個方面，設置42個評估指標，體系實現了對政府工作的全面監督和客觀評價。在2009年10月，哈爾濱市政府出臺了《哈爾濱市政府績效管理條例》，規定區、縣（市）人民政府的績效評估內容包含經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、自身建設五個方面。政府所屬工作部門的績效評估內容應當包含行政成本、工作實績、社會效果三個方面。2010年中國政府網站績效評估指標體系針對各地方門戶政府網站，指標體系采用了對重點領域服務能力評估的思路，設置了教育、社保、就業、醫療、住房、交通、證件辦理、企業開辦服務、資質認定、政府信息公開等10個領域的評估指標，引導政府網站強化服務百姓民生需求和企業開辦、資質維護等辦事能力。2011年長沙市政府績效評估指標分解為省委省政府重點工程與重點工作、為民辦實事、經濟發展、社會發展、機關效能與自身建設、市州重點工程與重點工作6個一級指標，43個二級指標。

除此以外，國內學術界的專家學者也針對于此從不同的角度進行了探討和研究，如崔述強等在《中國地方政府績效評估指標體系探討》中，參考《中國21世紀初可持續發展行動綱要》提出了經濟發展、社會發展、資源與環境和行政效果四個維度，計14個基本指標，28個指標要素的指標模型結構[3]。可以說對實踐也有著很好的指導意義。

二、地方政府績效管理指標體系存在的不足

通過各地方政府的探索與實踐，及學術界各專家學者的研究，我國政府績效管理指標體系已經向著良性的方向發展，但依然存在著一些不足。

（一）指標體系的設計偏離了績效管理的初衷和本質

政府績效管理的初衷和本質是通過績效管理的過程，不僅對政府各部門的業績、成就和實際工作做出準確評價，而且要在此基礎上發現問題、解決問題并改進工作方面的效能。但在各地方政府績效管理實踐中，指標體系的設計上卻未充分體現這個目標，往往是將績效管理作為開展中心工作、落實上級政策的一個輔助工具。可以說，在指標體系的設計理念上已經出現了一定的異化，偏離了績效管理的初衷和本質，如很多地方政府在績效管理的指標設計上偏重投入指標、過程指標、效率指標，而忽視了產效指標和成本指標，使其績效管理的過程成了領導干部追求政績工程、面子工程的一個手段，體現了一種片面化、短期化和功利化。

（二）缺乏統一的框架，指標設置不科學

目前，我國各地方政府在績效管理的實踐中，確定政府績效指標體系的依據主要有兩個，一是依據十七大報告胡總書記所確定的政府的主要職能：經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務；二是依據國家“十二五”規劃及各地方政府的戰略規劃與工作部署。雖然主要依據大體一致，但指標體系卻千差萬別[4]，缺乏統一的框架，使各地方政府績效管理指標體系的設計過程中，過多考慮上級政府的工作任務和本地區的工作重點，如有的地方政府過于偏重經濟指標，有的過于偏重量化指標，未充分體現系統性與規范性原則[5]。另外，缺乏統一的框架，也會導致隨意更改績效指標的現象，而且各地績效指標體系差異太大，也不利于相互間的交流和借鑒。

（三）設計主體過于單一，缺乏公眾參與

目前各地方政府績效管理還處于探索的階段，指標體系設計上還主要由上級部門單方面來確定，即使偶爾有一些地方政府為了使指標體系的設計更科學，而尋求第三方專業研究機構的幫助，最后也由于職能劃分不明確或一些現實原因而不得不草草收場。上級部門單方向來設計指標體系，會導致被考核部門唯上級部門 “馬首示瞻”，上級部門重視什么、關注什么問題，就把重點放在哪里，使績效管理流于形式。設計主體過于單一，缺乏公眾參與，很難保證績效管理指標的科學性、合理性，會不同程度的損害公眾的利益，影響被考核部門的工作積極性。

（四）指標體系日趨復雜化，不斷追求全面和量化

隨著各地方政府績效管理實踐的不斷推進，地方政府績效指標體系不斷豐富和完善，已經從最初的較少的幾個績效評估指標發展到形成了體現地方特色的績效管理指標體系，有的地方政府評估指標已經達到了幾十個甚至上百個，指標體系日趨復雜化、全面化。指標體系的不斷豐富是一個好的發展方向，但指標設置過多，不僅會增加行政成本，而且會使被評估單位無所適從，找不到方向和重點。另外，指標體系的形成過程中，很多地方政府更偏向于制定量化指標，人為設置優秀指標，過度強調一票否決，造成了注重具體，忽視全局；注重引進，忽視實際；注重個人，忽視集體的現象，使績效管理指標趨于數量化、絕對化、全面化、部門化、理想化。

三、地方政府績效管理指標體系的完善與創新

針對地方政府績效管理指標體系存在的不足，建議從以下幾個方面進行完善和創新：

（一）樹立科學的績效管理理念，確定合理的地方政府績效管理目標

地方政府績效管理最重要的涵義有五個方面構成：經濟、效率、效益、效果和公正[6]。政府績效管理指標體系的設計，必須要圍繞這五個方面展開。理念決定方向，只有樹立了科學的績效管理理念，才能確定合理的地方政府績效管理目標，進而制定出科學、合理、可行的政府績效管理指標體系。目前，經濟和效率方面的指標，各地方政府可以說比較關注，而效益、效果和公正方面雖有體現卻不全面。在以后的績效管理過程中，還要繼續倡導正確的績效管理理念，使理念先行，不斷完善和創新地方政府績效管理指標體系。

（二）對地方政府分類的基礎上，設計基本的績效管理指標體系框架

我國是一個發展很不平衡的國家，各個地區有著不同的資源和環境，鑒于各地區發展狀況設計一些反映本地區個性特色的指標是必要的，也是可行的。但是為了更好的把握政府績效管理的本質，改變績效管理僅成為地方政府推進工作工具的現狀，可以對地方政府依職能進行分類，在分類的基礎上對各類地方政府設計基本的績效管理指標體系框架。我們可以借鑒武漢市績效管理的做法，根據法定職能和工作性質，對被考核單位重新分類，即把被考核的地方政府部門分為執法監督類、經濟發展類、社會事業類、城市管理類和綜合服務類，并在此基礎上設計基本的績效管理指標體系框架。當然，從中央政府到各級地方政府不可能建立起完全統一的績效管理指標體系，但是基于分類基礎上的指標體系框架的設計，不僅防止地方政府在績效管理過程偏離方向，也能使各地的實踐成果進行更好的交流借鑒。

（三）加快推進政府職能轉變，為指標體系的完善提供依據

改革開放30多年以來，我國政府一直在進行管理體制改革，努力轉變政府職能。雖然十七大的時候，胡總書記明確指出未來政府的主要職能定位在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，但不可否認，由于社會主義市場經濟體制尚在完善之中，因部分地方政府職能不明確而導致的越位、缺位、錯位問題還比較突出，有的地方政府部門仍然包攬不少應該交給市場、企業、公眾自身來解決的事務，進而影響了政府績效管理指標的科學性和合理性。所以要加快推進政府職能轉變，以政府職能的科學界定的前提，為指標體系的完善提供依據，切實把政府工作的重點轉到提供公共服務上來，做政府該做的事。

（四）多方聯動，吸納公眾參與

政府績效管理指標體系的出臺，不應僅由上級部門來制定，還應當充分吸納被考核對象的意見和建議，這樣不僅使評估指標的設計落到實處，也能使設計的評估指標更具有可行性和激勵性。另外在設計過程中，還要充分吸納公眾的意見，因為政府績效管理的目的，就是最大限度的為公眾提供他們所想、所需的公共服務，所以指標設計時必須要考慮公眾的動態需求。只有這樣，才能避免由于錯誤的政績觀帶來的唯上不唯下的現象，也只有這樣，才能充分發揮政府績效管理的作用，真正在管理的過程中發現問題、解決問題，提高政府工作的效能。

[1]陳初.國內外地方政府績效管理比較研究[J].佛山科學技術學院學報 （社會科學版），2008（1）.

[2]包國憲，曹西安.我國地方政府績效評價的回顧與模式分析[J].蘭州大學學報（社會科學版），2007（1）.

[3]崔述強，王紅，崔萍等.中國地方政府績效評估指標體系探討[J].統計研究，2006（3）.

[4]岳穎.政府績效指標體系設計中的主要特點及存在問題[J].決策參考，2009（4）.

[5]吳建南，章磊，李貴寧.地方政府績效指標設計框架及其核心指標體系構建 [J].公共管理，2009（11）.

[6]趙輝.我國政府績效評估中績效指標和標準設置中存在的問題與對策[J].太原城市職業技術學院學報，2008（6）.